Source: The Conversation – in French – By Marin Ferry, Maître de conférences à l’Université Gustave Eiffel, membre de l’ERUDITE et chercheur associé à l’UMR LEDa (Université Paris-Dauphine, IRD, CNRS, DIAL)., Institut de recherche pour le développement (IRD)
L’ESSENTIEL
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Les crédits consacrés à l’aide publique au développement (APD) ne cessent de baisser, sur fond d’accusations d’inefficacité et de gaspillage d’argent public.
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Pourtant, les recherches montrent que l’APD sert aussi les intérêts économiques et géopolitiques des donateurs, parfois au détriment de l’objectif initial.
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Un choix s’offre aujourd’hui aux pays donateurs : assumer que leur « aide » vise avant tout leur propre bénéfice ou renforcer les contrôles et les règles qui l’encadrent afin de lutter plus efficacement contre la pauvreté.
Depuis le 13 octobre, les députés examinent en séance publique le projet de loi de finances (PLF) pour 2027. Celui-ci prévoit une nouvelle baisse des crédits de la mission « Aide publique au développement » (APD), la sixième consécutive depuis février 2024.
La France n’est pas un cas isolé. Les données du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE montrent la même tendance chez d’autres grands donateurs, comme l’Allemagne, le Royaume-Uni ou le Japon. Aux États-Unis, les coupes massives décidées au début du second mandat Trump n’apparaissent encore que partiellement dans ces statistiques, mais leurs effets se font déjà sentir dans les pays bénéficiaires, notamment dans le secteur de la santé.
Le contexte budgétaire de certains pays donateurs est certes tendu, mais ces coupes pèsent peu face à l’enjeu de leur dette. En France, les crédits de la mission APD ont été divisés par deux en trois ans. Ils ne représenteraient plus que 0,18 % des dépenses publiques totales en 2027, contre 0,40 % en 2024. La baisse de 400 millions d’euros prévue pour 2027 représente moins de 1 % (environ 0,7 %) de l’effort budgétaire de 54 milliards d’euros annoncé par le gouvernement pour 2027.
Or ces coupes entament sérieusement l’effort de solidarité internationale. En 1970, les pays riches s’étaient engagés, à travers une résolution ad hoc de l’ONU, à consacrer 0,7 % de leur revenu national brut (RNB) à l’APD. Cet objectif n’a jamais été atteint par la plupart d’entre eux, et il s’en éloigne désormais : la France y a consacré 0,42 % de son RNB en 2025, et devrait descendre en dessous de 0,40 % en 2026.
Une nouvelle fatigue de l’aide, malgré des preuves d’efficacité
Ce n’est cependant pas la première fois que l’aide recule. Au lendemain de la guerre froide, les années 1990 ont connu une période dite de « fatigue de l’aide ». Plusieurs facteurs se sont alors combinés : fin des intérêts stratégiques des pays donateurs à la suite de la chute de l’URSS, contraintes budgétaires en Europe et récessions économiques chez d’autres importants donateurs (notamment les États-Unis, les pays nordiques et le Japon). Enfin, les chercheurs ne s’accordaient pas sur l’efficacité réelle de l’aide, ce qui a donné lieu jusqu’au milieu des années 2000 à un débat scientifique houleux, qualifié de « Aid Dispute » (Chauvet et Ferry, 2023).
Si le contexte budgétaire actuel rappelle celui des années 1990, sur le plan scientifique, en revanche, la situation a changé. Les travaux menés depuis une quinzaine d’années ont résolu certains problèmes méthodologiques des études plus anciennes et mettent en évidence de nombreux effets positifs de l’APD sur le développement économique et social des pays bénéficiaires (Chauvet et Ferry, 2023).
Les détracteurs de l’APD, qui ont toujours soutenu les multiples coupes faites dans son financement, sont peut-être passés à côté de ces études, mais leurs récentes attaques reposent surtout sur un autre argument. En effet, au fil des déclarations de responsables politiques, des tribunes et communiqués officiels, un discours plus « patriotique » s’est graduellement imposé (sous Laurent Fabius, ministre français des affaires étrangères de 2012 à 2016, la « diplomatie économique » mettait déjà l’aide « au service des intérêts français », mais présentait cela comme un argument pour la soutenir, non pour la réduire). Selon ce narratif, l’APD ne profiterait pas aux pays qui la versent, voire irait contre leurs intérêts. C’est la justification avancée par l’administration Trump, pour qui les États-Unis ne doivent plus distribuer d’argent sans contrepartie pour les Américains.
On retrouve des variantes de ce discours au Royaume-Uni chez le chef du parti Reform UK Nigel Farage, en Allemagne avec le leader du Parti libéral-démocrate (FDP) et ancien ministre des finances (2021-2024) Christian Lindner, en Belgique chez le ministre-président du gouvernement flamand Matthias Diependaele, et en France avec le Rassemblement national ou encore l’eurodéputée Sarah Knafo.
Une aide désintéressée ? La recherche dit le contraire
Ces discours ont peu d’écho chez les économistes du développement. Depuis les années 1970, ceux-ci étudient la façon dont l’aide est répartie entre les pays. Leur conclusion est constante : l’aide des gouvernements donateurs (l’aide « bilatérale ») a toujours servi aussi leurs intérêts économiques et géopolitiques.
Dès les premiers travaux (McKinlay et Little, 1978 ; Maizels et Nissanke, 1984), il est démontré que ces intérêts expliquent mieux la répartition de l’aide bilatérale que les besoins des pays pauvres. Pendant la guerre froide, les pays qui achètent des armes à un donateur reçoivent ainsi davantage d’aide de sa part. C’est aussi le cas de ses anciennes colonies et des pays qui votent comme lui à l’ONU (Alesina et Dollar, 2000).
Après la chute du mur de Berlin, la dimension commerciale se renforce : plus un pays pauvre importe depuis un pays riche, plus il en reçoit d’aide (Berthélemy et Tichit, 2004). Ce lien passe alors en grande partie par « l’aide liée », c’est-à-dire accordée à condition d’acheter des biens ou des services aux entreprises du donateur ou de ses partenaires (autres membres de l’UE par exemple). Une partie de l’argent revient ainsi directement à l’économie des pays donateurs. Le Comité d’aide au développement de l’OCDE recommande dès 2001 de « délier » l’aide aux pays les moins avancés, et la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide au développement (2005) prolonge ce mouvement. La part de « l’aide liée » recule alors nettement.
La logique géopolitique, elle, perdure. Quand ils sont élus pour deux ans membres non permanents du Conseil de sécurité de l’ONU, les pays pauvres reçoivent nettement plus d’aide américaine, surtout les années où les enjeux diplomatiques sont forts (Kuziemko et Werker, 2006). Et après le 11 septembre 2001, l’aide américaine semble se détourner des pays les plus pauvres au profit des pays jugés stratégiques pour la « guerre contre le terrorisme » (Fleck et Kilby, 2010).
Jusque dans les institutions multilatérales
Ces travaux rendent difficilement tenable l’idée selon laquelle l’aide ne profiterait pas aux pays donateurs. D’autres études vont plus loin : elles montrent que les donateurs cherchent aussi à infléchir l’aide versée par les institutions multilatérales, comme la Banque mondiale ou l’ONU. C’est dans cette lignée que s’inscrit notre étude, récemment publiée dans World Development, qui se concentre sur l’APD décaissée par la Banque mondiale sous forme de marchés publics.
Chaque année, les fonds de la Banque mondiale financent environ 10 milliards de dollars de marchés publics. Des entreprises sont payées pour construire des routes, équiper des hôpitaux ou fournir des services dans les pays qui reçoivent l’aide. Environ 60 % de ces contrats reviennent à des entreprises du pays bénéficiaire. Les 40 % restants vont à des entreprises étrangères, dont près des deux tiers viennent de pays riches. Ces marchés sont en principe bien protégés. Ce sont les gouvernements bénéficiaires qui choisissent les entreprises, sous le contrôle de la Banque mondiale, qui s’est dotée depuis 2007 d’une stratégie anticorruption renforcée.
Nous avons voulu vérifier si ces contrats échappaient vraiment aux distorsions observées pour l’aide bilatérale, en nous intéressant aux calendriers électoraux. Pour cela, nous avons croisé la base des contrats de la Banque mondiale avec les dates des élections nationales dans le monde entier.
Le résultat le plus frappant concerne les entreprises étrangères. Dans le semestre qui précède une élection dans leur pays d’origine, elles remportent des contrats en moyenne 43 % plus importants, et cela alors même que les projets sont réalisés dans un autre pays, parfois à des milliers de kilomètres. Nous parlons à ce propos de « cycle politique transfrontalier ».
Ce cycle n’apparaît pas au hasard. Il est d’abord plus marqué quand l’élection dans le pays de l’entreprise s’annonce serrée, quand le dirigeant sortant se représente ou quand le chômage augmente. Il l’est aussi quand ce pays autorise les dons d’entreprises aux candidats. Ces conditions suggèrent deux motivations : financer des campagnes électorales et soigner l’image du gouvernement sortant en soutenant l’emploi national, et ce en utilisant l’aide de la Banque mondiale. Le cycle est également plus fort dans trois cas :
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quand le pays de l’entreprise a des liens historiques, notamment coloniaux, avec le pays où le contrat est exécuté ;
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quand il en est un important bailleur d’aide ;
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quand il siège au conseil d’administration de la Banque mondiale aux côtés du pays bénéficiaire.
Ces relations pourraient servir de leviers ou de canaux privilégiés. À travers eux, le gouvernement d’un pays donateur peut peser sur celui du pays bénéficiaire, qui choisit les entreprises, pour que ses propres entreprises remportent ces contrats. C’est un coup de pouce économique pour le gouvernement sortant du pays donateur à l’approche d’une élection : direct, par le financement de campagne, ou indirect, par une meilleure image.
Un dernier résultat éclaire ce mécanisme. Le cycle transfrontalier est plus marqué pour les pays donateurs qui ont le plus réduit leur aide liée. Tout se passe comme si, privés de ce moyen de récupérer une partie de leur aide, ces donateurs cherchaient un autre canal pour en tirer un rendement : aider leurs entreprises à remporter des contrats de la Banque mondiale. Ils récupéreraient ainsi une partie de leur contribution à l’institution, en particulier à l’approche des élections.
Une aide qui n’en est plus vraiment une ?
Ces distorsions concernent surtout les donateurs historiques. Elles interrogent le mot même d’« aide ». Selon le CAD de l’OCDE, l’aide publique au développement doit remplir trois conditions : elle doit être fournie par des organismes publics ; elle doit être accordée à des conditions plus avantageuses que celles du marché (sous forme de dons, ou de prêts à des taux inférieurs à ceux auxquels ces pays pourraient emprunter) ; enfin, elle doit avoir pour objectif principal le développement économique et social des pays bénéficiaires.
Les discours récents cherchent à subordonner ce dernier critère à l’« intérêt national » des donateurs. Or une aide qui revient d’abord aux entreprises du donateur coûte plus cher aux pays bénéficiaires car elle renchérit de 15 % à 30 % le coût des projets de développement, réduisant d’autant ce qu’elle permet réellement de financer.
Elle les prive aussi d’une occasion de développer leurs propres entreprises et leurs propres compétences. C’est aussi pour cela que les donateurs s’étaient engagés à délier leur aide. Les résultats de notre étude suggèrent que cet engagement a été en partie contourné, jusque dans l’aide multilatérale.
Appeler les choses par leur nom
Le débat budgétaire qui s’ouvre repose donc sur un paradoxe. Ceux qui réclament la baisse de l’APD au motif qu’elle ne profiterait pas aux donateurs ignorent qu’elle leur profite déjà, parfois au détriment de son objectif de départ. Notre étude suggère même qu’elle peut profiter, plus étroitement encore, à des gouvernements en quête de réélection. Couper dans l’aide au nom de l’intérêt national, tout en continuant à l’utiliser à cette fin, voire à des fins électorales, n’est donc pas tenable.
Deux voies s’offrent alors aux pays donateurs. La première consiste à renforcer la transparence et le contrôle, pour maximiser l’efficacité de l’aide dans les pays qui la reçoivent, même avec des budgets en baisse : faire mieux avec moins. La seconde consiste à assumer ouvertement un désengagement de la lutte contre la pauvreté mondiale, au profit de partenariats explicitement fondés sur les intérêts des donateurs, en cessant alors de les présenter comme de la solidarité internationale : faire moins bien, mais le dire.
Les auteurs ne travaillent pas, ne conseillent pas, ne possèdent pas de parts, ne reçoivent pas de fonds d’une organisation qui pourrait tirer profit de cet article, et n’ont déclaré aucune autre affiliation que leur organisme de recherche.
– ref. Couper l’aide au développement au nom de l’intérêt national : le paradoxe des pays donateurs – https://theconversation.com/couper-laide-au-developpement-au-nom-de-linteret-national-le-paradoxe-des-pays-donateurs-293771