Quand l’État vacille, qui gouverne encore ?

Source: The Conversation – in French – By Mohamad Fadl Harake, Docteur en Sciences de Gestion, Chercheur en Management Public Post-conflit, Université de Poitiers

L’effritement de l’État ne plonge pas nécessairement le pays où ce phénomène se produit dans un vide organisationnel absolu. D’autres formes de gouvernance émergent, portées par des acteurs alternatifs — une réalité qui oblige à repenser l’articulation entre État et action publique.

Plusieurs quartiers de la capitale haïtienne, Port-au-Prince, échappent aujourd’hui, en partie ou en totalité, au contrôle de l’État. Des gangs armés imposent des règles de circulation, tiennent certains axes routiers et influencent l’accès à certaines ressources essentielles. Pourtant, la vie collective ne s’arrête pas : des marchés continuent de fonctionner, des réseaux de solidarité persistent, des soins sont assurés et des formes de médiation sociale subsistent. Cette réalité soulève une question aussi simple qu’inconfortable : que reste-t-il de l’action publique lorsque l’État ne contrôle plus réellement son territoire, ne paie plus régulièrement ses agents ou n’est plus capable d’assurer les services essentiels ?

L’image qui nous vient naturellement à l’esprit est celle du chaos. Dans notre imaginaire politique, l’État apparaît comme la condition naturelle de l’ordre collectif. Sans administration, sans bureaucratie, sans autorité centrale, il n’y aurait plus que désordre, violence et fragmentation. Pourtant, l’observation de nombreux terrains de crise raconte une histoire plus nuancée. Même lorsque les ministères cessent de fonctionner, lorsque les administrations se désagrègent ou lorsque le pouvoir central perd sa capacité d’action, certaines formes de gouvernance continuent d’exister. L’eau circule encore dans certains quartiers, des écoles rouvrent, des dispensaires restent actifs, des conflits sont arbitrés.

Autrement dit, absence de l’État ne signifie pas nécessairement absence de gouvernance.

L’État et la gouvernance ne sont pas la même chose

En sciences politiques comme en management public, État et gouvernance sont souvent confondus. Cette distinction est pourtant essentielle, car les deux notions ne se recouvrent pas totalement.

L’État désigne une structure institutionnelle formelle dotée d’une autorité légale et, selon la définition classique de Max Weber, du monopole de la violence légitime. Plus près de nous, Michael Mann souligne dans ses travaux sur le « pouvoir infrastructurel de l’État » la capacité de celui-ci à organiser concrètement la vie collective en faisant circuler ressources, informations et services sur l’ensemble du territoire.

La gouvernance renvoie plus largement à l’ensemble des mécanismes qui permettent de coordonner une action collective. Lorsque l’État vacille, ces mécanismes ne disparaissent pas forcément : ils se déplacent, se fragmentent et se recomposent autour d’autres acteurs.

C’est ce phénomène que l’on pourrait qualifier de « management public post-étatique » : une forme d’organisation de l’action publique dans laquelle la continuité des fonctions collectives ne repose plus principalement sur un appareil étatique pleinement opérationnel, mais sur des arrangements hybrides entre acteurs publics, privés, communautaires, humanitaires ou informels.

Il ne s’agit pas de dire que l’État devient inutile ni d’annoncer son dépassement. Il s’agit de reconnaître une réalité de plus en plus visible : dans certaines crises extrêmes, l’État cesse temporairement (parfois durablement) d’être le centre exclusif de coordination de l’action publique.

Quand d’autres acteurs prennent le relais

Les contextes post-conflit rendent cette dynamique particulièrement visible. En Syrie, des conseils locaux, des ONG et des réseaux civils ont, selon les territoires, assuré des fonctions essentielles liées à l’éducation, à l’eau ou à la santé. Au Liban, l’effondrement financier et institutionnel a mis en lumière l’importance de réseaux associatifs, municipaux et confessionnels capables de compenser partiellement la paralysie des structures centrales.

Le point commun de ces situations reste qu’elles produisent rarement un vide organisationnel absolu. Lorsqu’une bureaucratie se retire, d’autres structures occupent l’espace laissé vacant. Organisations internationales, ONG, collectivités locales, réseaux religieux, entreprises privées ou groupes armés peuvent assumer des fonctions habituellement associées à l’État.

Cela oblige à repenser un présupposé central du management public moderne : l’action publique est-elle nécessairement bureaucratique ?

Gouverner, c’est d’abord coordonner

Dans sa forme classique, le management public repose sur des hiérarchies stables, des responsabilités clairement définies et des procédures codifiées. La bureaucratie moderne promet continuité, prévisibilité et standardisation. En situation d’effondrement institutionnel, cette architecture devient souvent inopérante. Les circuits de financement se désorganisent, les ressources humaines se dispersent et les systèmes d’information cessent de fonctionner.

Le rôle du manager public s’en trouve profondément transformé. Il n’est plus seulement un administrateur chargé d’appliquer des règles. Il devient aussi médiateur, coordinateur, négociateur, parfois même entrepreneur institutionnel. Sa mission n’est plus simplement de mettre en œuvre des politiques publiques, mais de rendre possible une coordination minimale entre des acteurs qui ne partagent ni les mêmes ressources, ni les mêmes intérêts, ni les mêmes légitimités.

La compétence centrale n’est alors plus seulement technique ou réglementaire ; elle devient relationnelle, adaptative et stratégique.

Quand la performance devient source de légitimité

Cette transformation révèle un paradoxe important. Dans les situations de crise extrême, l’efficacité peut parfois venir de structures plus souples que l’État lui-même. Des circuits de décision plus courts, des arrangements pragmatiques et des réseaux informels peuvent réagir plus rapidement qu’une bureaucratie lourde.

Mais cette agilité soulève une question fondamentale : l’efficacité suffit-elle à produire de la légitimité ?

Dans les États stables, la légitimité administrative repose largement sur la légalité. Une institution est reconnue parce qu’elle est officiellement habilitée à agir. En situation de crise profonde, cette source de légitimité s’érode. D’autres formes apparaissent. Une organisation peut devenir légitime non parce qu’elle est légalement mandatée, mais parce qu’elle soigne, nourrit, protège ou maintient des services essentiels.

Cette dynamique est observable dans des contextes historiques et idéologiques variés. Durant le mandat britannique en Palestine, les institutions du Yichouv, dont la Haganah pour les questions de sécurité, assuraient déjà diverses fonctions administratives, éducatives, sanitaires et sécuritaires avant la création de l’État d’Israël. L’Organisation de libération de la Palestine (OLP) a, pour sa part, développé des réseaux de services sociaux et administratifs dans plusieurs territoires (notamment au Liban avant 1975) où les institutions étatiques étaient absentes ou limitées. Pendant la guerre civile libanaise (1975-1990), les Forces libanaises, milice chrétienne, et le Hezbollah, mouvement islamiste soutenu par la République islamique d’Iran, ont également assuré diverses fonctions de sécurité, de justice et de prestation de services.

Des phénomènes comparables ont été observés dans les territoires administrés par le Parti communiste du Népal (maoïste), dans les zones contrôlées par les Forces armées révolutionnaires de Colombie (FARC), ainsi que dans certaines régions du Mali sous l’autorité de groupes armés djihadistes affiliés au Groupe de soutien à l’islam et aux musulmans (JNIM).

Dans certaines favelas de Rio de Janeiro, des organisations criminelles assurent parfois des fonctions de régulation locale, d’arbitrage des conflits ou de protection des habitants.

Malgré leurs différences idéologiques, politiques et historiques, ces organisations illustrent un même phénomène : lorsque l’État est incapable d’exercer durablement ses fonctions, des acteurs non étatiques peuvent mettre en place des institutions parallèles et acquérir une forme de légitimité fonctionnelle en produisant de l’ordre et en assurant certains services essentiels.

Les situations de guerre urbaine illustrent particulièrement cette dynamique. Lorsqu’un territoire subit des destructions massives, la continuité de services vitaux (c’est-à-dire soins d’urgence, distribution d’aide, approvisionnement en eau ou logistique médicale, etc.) repose souvent sur des arrangements de crise entre personnels hospitaliers, organisations humanitaires, autorités locales et réseaux communautaires. Dans de telles situations, la légitimité perçue provient moins du statut institutionnel que de la capacité effective à maintenir des services indispensables sous contrainte extrême.

La confiance bascule alors progressivement du statut vers la performance. La question n’est plus seulement « qui a légalement autorité ? », mais « qui est capable de faire fonctionner le quotidien ? »

Une gouvernance efficace… mais pas toujours démocratique

C’est ici qu’apparaît le principal danger.

Une gouvernance sans État peut sauver des vies. Elle peut stabiliser un territoire, maintenir des services vitaux et éviter un effondrement total. Pourtant, plus cette gouvernance de substitution devient efficace, plus elle peut paradoxalement réduire l’incitation à reconstruire des institutions publiques pleinement redevables.

C’est tout le paradoxe : ce qui sauve à court terme peut fragiliser à long terme.

Lorsque l’action publique dépend de plus en plus d’ONG, de bailleurs internationaux, d’entreprises privées ou d’autorités non élues, une question devient inévitable : qui contrôle réellement ces acteurs ? Qui les évalue ? Qui peut les sanctionner ? Une gouvernance efficace n’est pas nécessairement démocratique. Elle peut produire des résultats tout en échappant à la transparence, à la représentation et à la redevabilité citoyenne.

Le dilemme devient alors profondément politique : comment préserver la capacité d’action collective sans perdre la responsabilité démocratique ?

Une leçon pour les démocraties occidentales

Cette interrogation dépasse largement les seuls contextes post-conflit. Les démocraties occidentales ont elles aussi commencé à expérimenter des formes partielles de gouvernance post-étatique. La pandémie de Covid-19 en a fourni une illustration frappante. Des cellules de crise ad hoc, des cabinets privés, des plates-formes numériques et des dispositifs exceptionnels de coordination ont temporairement reconfiguré l’action publique bien au-delà des cadres administratifs habituels.

Demain, des cyberattaques massives, des catastrophes climatiques ou des ruptures logistiques majeures pourraient accentuer ce phénomène. Dans de tels scénarios, l’enjeu ne serait plus seulement de protéger des institutions, mais de préserver la capacité même à coordonner l’action collective sous contrainte extrême.

Les contextes post-conflit apparaissent ainsi comme des laboratoires précieux pour penser l’avenir. Ils montrent que la résilience d’un système politique dépend certes de la robustesse de l’État, mais aussi de sa capacité à maintenir trois fonctions essentielles : coordonner, décider et préserver la confiance collective.

Longtemps, le management public s’est surtout demandé comment rendre l’État plus performant. Le XXI^e siècle pourrait imposer une question plus radicale : comment maintenir l’action publique lorsque l’État lui-même vacille ?

Car une grande crise ne commence pas nécessairement lorsque les bâtiments administratifs tombent. Elle commence lorsque plus personne ne sait qui coordonne, qui décide, et surtout au nom de qui.

Mohamad Fadl Harake ne travaille pas, ne conseille pas, ne possède pas de parts, ne reçoit pas de fonds d’une organisation qui pourrait tirer profit de cet article, et n’a déclaré aucune autre affiliation que son organisme de recherche.

– ref. Quand l’État vacille, qui gouverne encore ? – https://theconversation.com/quand-letat-vacille-qui-gouverne-encore-286368