D’État-tampon à État-charnière : comment la Mongolie réinvente sa diplomatie

Source: The Conversation – in French – By Arnaud Leveau, Docteur en science politique, professeur associé au Master Affaires internationales, Université Paris Dauphine – PSL

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L’ESSENTIEL

• La Mongolie cherche à transformer son enclavement entre la Russie et la Chine en atout diplomatique, en s’appuyant notamment sur les enjeux environnementaux et le pastoralisme pour diversifier ses partenariats.

• La récente COP17 à Oulan-Bator a servi cette stratégie en donnant à la Mongolie une visibilité internationale et en lui permettant de mobiliser des partenaires, comme la France, le Japon ou la Corée du Sud, sans s’éloigner pour autant de Pékin ni de Moscou.

• Derrière cette ambition se joue le passage d’un État-tampon à un possible État-charnière : la Mongolie veut faire de son territoire et de ses infrastructures une ressource stratégique.

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Le 28 août 2026, à Oulan-Bator, le président mongol Ukhnaagiin Khürelsükh clôturait la COP17, la conférence des Nations unies sur la lutte contre la désertification. Trois jours plus tard, le même dirigeant se trouvait à Bichkek, capitale du Kirghizstan, où il rencontrait successivement Xi Jinping et Vladimir Poutine en marge du sommet de l’Organisation de coopération de Shanghai.

Entre ces deux séquences politiques, le vocabulaire a changé du tout au tout : de la restauration des sols et de la résilience pastorale, on est passé à l’approvisionnement en carburant et au gazoduc destiné à relier la Sibérie occidentale au marché chinois.

La juxtaposition pourrait sembler artificielle. Elle décrit en réalité une seule et même stratégie : celle d’un pays qui tente de transformer sa position d’État enclavé entre deux géants en une fonction régionale plus large.

Une vulnérabilité transformée en capital diplomatique

La désertification n’est pas, pour la Mongolie, un sujet parmi d’autres. Environ 77 % du territoire national sont aujourd’hui considérés comme dégradés à des degrés divers, selon les données de la Convention des Nations unies sur la lutte contre la désertification (UNCCD). Dans un pays où l’élevage extensif conserve un poids économique et culturel considérable, cette dégradation touche directement l’emploi rural et favorise l’exode vers la capitale, laquelle concentre désormais près de la moitié de la population, sous l’effet conjugué des sécheresses et des dzud, ces hivers extrêmes qui peuvent décimer des cheptels entiers.

C’est cette vulnérabilité que la diplomatie mongole a choisi d’internationaliser plutôt que de la subir. Le pays avait déjà obtenu que 2026 soit proclamée Année internationale des parcours et des pasteurs. Accueillir la COP17 s’inscrit dans la continuité de cette démarche : la conférence a mis les parcours pastoraux, qui font vivre près de deux milliards de personnes dans le monde, au centre de l’agenda mondial du foncier, et a annoncé un portefeuille de 1,3 milliard de dollars destiné à la restauration des terres et à la résilience à la sécheresse dans 23 pays. Au cœur de cet ensemble figure la Rangelands Flagship Initiative, qui agrège 1,2 milliard de dollars correspondant à 45 projets. Elle représente donc l’essentiel du portefeuille annoncé. Toutefois, ces montants ne correspondent pas entièrement à des financements nouveaux et définitivement engagés : l’UNCCD précise que, sur les 1,3 milliard, 644,5 millions sont identifiés comme financements nouveaux et 216,4 millions seulement sont déjà confirmés et en voie de mise en œuvre.

Ce mécanisme est classique dans la diplomatie des puissances moyennes ou des petits États : convertir une fragilité nationale en expertise reconnue, à la manière de la Norvège sur la médiation ou de certains États insulaires sur le climat. La Mongolie construit, autour des steppes et du pastoralisme, sa propre niche diplomatique.

Un succès de mise en scène, un échec normatif

Il serait toutefois excessif de présenter la COP17 comme un triomphe du multilatéralisme. Les négociations sur un instrument international consacré à la sécheresse, déjà bloquées deux ans plus tôt à Riyad lors de la COP16, ont de nouveau échoué : plusieurs délégations africaines réclamaient un protocole contraignant, les représentants des États-Unis s’y sont opposés, et le dossier a été renvoyé à la COP18, prévue en 2028 à Charm el-Cheikh (Égypte). Une source diplomatique citée par Reporterre a résumé l’ambiance en évoquant un sommet simplement « sauvé » plutôt que réussi.

Pour la Mongolie, ce bilan normatif mitigé n’entame pas le succès de l’opération sur le plan de l’image. La conférence a rassemblé environ 25 000 participants, ce qui en fait le plus grand événement international organisé par le pays depuis le sommet du dialogue Europe-Asie (ASEM) de 2016.

Le Centre pour la diplomatie publique de l’université de Californie du Sud a explicitement analysé l’événement comme un exercice de « diplomatie de conférence » : accueillir un sommet mondial permet à un pays enclavé de gagner en visibilité et de mettre en scène ses propres initiatives, comme la campagne présidentielle « Un milliard d’arbres ».

Le « troisième voisin » à l’ère du « green hedging »

Ce succès d’image s’inscrit dans une stratégie plus ancienne : utiliser l’engagement climatique comme vecteur de soft power pour atténuer la vulnérabilité géopolitique d’un pays coincé entre deux voisins qui concentrent l’essentiel de ses échanges, la Chine absorbant à elle seule environ 90 % des exportations mongoles.

Cette formule prolonge la doctrine dite du « troisième voisin », théorisée au tournant des années 1990 et couramment associée à une remarque de l’ancien secrétaire d’État américain James Baker, pour qui la Mongolie disposait certes de deux voisins, mais pourrait faire des États-Unis un troisième. Depuis, cette politique a consisté à élargir l’espace diplomatique mongol par des relations avec des partenaires extra-régionaux : Washington, mais aussi Tokyo, Séoul, New Delhi, Istanbul ou encore l’Union européenne.

Ce qui change en 2026 tient moins à l’objectif qu’aux instruments mobilisés. La politique du « troisième voisin » reposait d’abord sur un équilibre entre partenaires diplomatiques et sécuritaires. Elle s’étend désormais à des formes d’interdépendance plus fonctionnelles : financement climatique, minerais critiques, infrastructures numériques.

Cette approche présente un avantage : elle est moins susceptible d’être perçue par Moscou ou Pékin comme une tentative de rééquilibrage stratégique frontal. Un exercice militaire conjoint avec les États-Unis peut susciter de la méfiance ; un forum sur la restauration des sols beaucoup moins, tout en permettant à la Mongolie de diversifier ses partenaires, ses financements et ses réseaux internationaux à moindre coût politique. On peut voir dans cette méthode une forme de _green hedging_, c’est-à-dire une manière d’utiliser la coopération environnementale pour diversifier les dépendances sans remettre frontalement en cause les relations avec les deux voisins.

Pékin, partenaire incontournable mais non exclusif

La relation avec la Chine a occupé une place particulièrement visible durant la conférence. La Chine avait apporté un soutien matériel à l’organisation de la COP17 et les médias chinois ont présenté l’espace consacré à son expérience en matière de restauration des terres comme le « China Corner » de l’événement. Sur le plan diplomatique, la visite du ministre chinois des affaires étrangères Wang Yi à Oulan-Bator, du 13 au 15 juin, a réaffirmé le partenariat stratégique sino-mongol quelques semaines avant une conférence dont la Mongolie entendait aussi faire une démonstration de sa capacité d’initiative diplomatique.

La rencontre entre Khürelsükh et Xi Jinping à Bichkek a confirmé cette centralité de la relation. Parmi les sujets évoqués figurait la sécurité des approvisionnements énergétiques. La Chine joue encore un rôle secondaire dans les importations de carburants de la Mongolie (environ 95 % proviennent traditionnellement de Russie), mais Oulan-Bator cherche depuis 2026 à accroître ses achats auprès de CNPC afin de diversifier ses sources d’approvisionnement. Cette ouverture vers la Chine souligne moins une nouvelle dépendance qu’une tentative de réduire la vulnérabilité liée au quasi-monopole russe.

Le second axe structurant de cette relation est énergétique. Le projet Power of Siberia 2, destiné à acheminer jusqu’à 50 milliards de mètres cubes de gaz sibérien vers la Chine via le territoire mongol, illustre la difficulté à distinguer l’annonce politique de l’engagement effectif. Relancé politiquement par la signature d’un mémorandum russo-chinois en septembre 2025, le projet reste bloqué sur la question du prix : Pékin chercherait, selon le Wall Street Journal, à obtenir un tarif proche du prix intérieur russe, autour de 50 dollars pour mille mètres cubes, très inférieur au seuil de rentabilité estimé à 125 dollars par Sergey Vakulenko, du Carnegie Russia Eurasia Center, et bien en deçà des quelque 258 dollars pour mille mètres cubes estimés pour les livraisons russes actuelles à la Chine.

Les recettes de transit liées au passage par son territoire de Power of Siberia 2, souvent évoquées pour la Mongolie, parfois estimées à près de 1 milliard de dollars par an, doivent donc être considérées avec prudence : elles relèvent à ce stade de projections plus que d’engagements contractuels.

Le projet soulève aussi une question de sécurité nationale. Son tracé ajouterait un nouvel axe stratégique nord-sud à un territoire déjà traversé par une liaison ferroviaire dont la propriété reste partagée avec la Russie, tandis que le choix même du corridor gazier a donné lieu à des désaccords sur son itinéraire. Pour la Mongolie, le risque est qu’une infrastructure contrôlée dans sa logique économique par ses deux voisins crée, en cas de crise, une forme de double vulnérabilité territoriale et logistique, voire une coupure de fait du pays selon les points de passage retenus.

Le projet mérite néanmoins d’être pris au sérieux dans ses implications de long terme : s’il se réalise, il ferait pour la première fois de la Mongolie le support d’une infrastructure dont ses deux voisins auraient eux-mêmes besoin, un renversement partiel d’une logique de dépendance vers une logique d’interdépendance.

France, Japon, Corée : diversifier sans rompre

Dans cette recomposition des partenariats extérieurs, la France occupe une place modeste mais réelle. Engie exploite depuis 2018, dans le désert de Gobi, un parc éolien de 55 mégawatts, l’un des rares investissements occidentaux durables dans la production électrique mongole. Plus récemment, le groupe Orano a obtenu, après une première signature à l’Élysée en 2023, un accord d’investissement de 1,6 milliard de dollars pour exploiter le gisement d’uranium de Zuuvch-Ovoo, l’un des plus importants gisements non exploités au monde, dont le chantier a démarré en juin 2026.

Le Japon et la Corée du Sud illustrent une autre dimension du « troisième voisin », fondée sur la technologie et la coopération climatique plutôt que sur les grands projets d’infrastructure. Tokyo et Oulan-Bator ont réalisé en juillet 2026 le premier transfert international de crédits carbone mongols dans le cadre de l’article 6 de l’Accord de Paris. Séoul, de son côté, poursuit depuis 2006 un programme de reboisement dans le nord du pays. À ces coopérations s’ajoute la question des minerais critiques : la Mongolie dispose de réserves considérables de cuivre, de terres rares et de lithium, un secteur qui représente à lui seul près de 90 % de ses exportations.

Le mouvement concerne aussi l’Asie centrale. En avril 2026, Khürelsükh s’est rendu au Kazakhstan pour le Sommet régional environnemental, où les deux pays ont rapproché leurs programmes respectifs de plantation d’arbres et renforcé leur coopération sur les pâturages et la lutte contre la désertification. Ce rapprochement apparaît aussi dans l’Ulaanbaatar Dialogue on Northeast Asian Security, initiative diplomatique annuelle lancée par la Mongolie en 2013 et tenue régulièrement depuis 2014 « pour promouvoir la paix, la confiance mutuelle et la coopération régionale » et rassemblant des participants d’une trentaine de pays, incluant des acteurs clés de la région et des observateurs internationaux.

Après une session 2025 spécifiquement consacrée aux relations entre Asie du Nord-Est et Asie centrale, l’édition de juin 2026 a de nouveau inscrit cette articulation à son programme, avec des discussions sur la connectivité entre les deux régions et sur la création d’un « corridor électrique vert ». L’enjeu dépasse donc la coopération environnementale : la Mongolie cherche aussi à se présenter comme un espace de dialogue entre deux ensembles régionaux auxquels elle appartient géographiquement sans être pleinement intégrée à aucun.

Le parallèle avec le Kazakhstan est instructif. Depuis trois décennies, le Kazakhstan cherche à convertir son enclavement en fonction de transit entre Russie, Chine, Europe et Turquie. La Mongolie semble poursuivre, avec ses propres moyens, une ambition similaire : faire de sa position entre Russie, Chine, Asie du Nord-Est et Asie centrale non plus seulement une contrainte géographique, mais une ressource diplomatique.

Un État-charnière ?

Le passage de la clôture de la COP17 à la rencontre entre Khürelsükh et Xi Jinping à Bichkek résume assez bien la politique étrangère mongole contemporaine. Il ne traduit pas un éloignement de la Mongolie vis-à-vis de ses deux grands voisins : l’intégration économique avec la Chine et la Russie pourrait au contraire continuer de s’approfondir, mais la Mongolie cherche, en parallèle, à internationaliser ses vulnérabilités environnementales afin d’élargir le nombre de ses partenaires et d’accéder à davantage de financements et de technologies.

Cette stratégie ne permet pas à la Mongolie d’échapper à la prépondérance sino-russe, un objectif hors de portée compte tenu de sa géographie. Elle peut en revanche élargir le nombre d’acteurs avec lesquels Oulan-Bator négocie. La distinction entre État-tampon et État-charnière prend ici tout son sens.

Un État-tampon existe d’abord par l’espace qu’il maintient entre deux puissances ; un État-charnière, par les circulations et les formats de coopération qu’il parvient à organiser entre plusieurs ensembles. La Mongolie reste encore loin d’avoir achevé ce basculement : son économie dépend massivement du marché chinois, et ses grands projets énergétiques demeurent soumis aux arbitrages de Pékin et de Moscou, mais la COP17 lui a offert une occasion de montrer qu’elle pouvait accueillir un rendez-vous multilatéral majeur, mobiliser ses « troisièmes voisins » et se présenter comme un point de rencontre entre l’Asie du Nord-Est et l’Asie centrale.

Le projet Power of Siberia 2 rappelle néanmoins la limite de cette ambition : la valeur géopolitique du territoire mongol ne dépend pas seulement de la volonté d’Oulan-Bator de devenir un espace de transit, mais aussi du choix de ses voisins de passer par lui. C’est sans doute là que se joue aujourd’hui l’essentiel : transformer une position géographique subie en utilité stratégique suffisamment forte pour que la Mongolie compte davantage dans les décisions qui la concernent.

Arnaud Leveau ne travaille pas, ne conseille pas, ne possède pas de parts, ne reçoit pas de fonds d’une organisation qui pourrait tirer profit de cet article, et n’a déclaré aucune autre affiliation que son organisme de recherche.

– ref. D’État-tampon à État-charnière : comment la Mongolie réinvente sa diplomatie – https://theconversation.com/detat-tampon-a-etat-charniere-comment-la-mongolie-reinvente-sa-diplomatie-291059