Droit et vagues de chaleur : la France n’a pas de service public de la fraîcheur, et c’est un problème

Source: The Conversation – in French – By Carina Bury, Chargée d’enseignement, Université Paris Nanterre

La France est entrée dans un nouvel épisode de chaleur extrême, déjà le troisième de l’année 2026. Si le droit français entend protéger explicitement deux catégories de population – les personnes âgées et/ou vulnérables inscrites sur un registre communal et les salariés –, il protège insuffisamment tous les citoyens dans leur ensemble. Le droit international, en vertu de la jurisprudence récente, comme la Constitution française, en vertu de ses principes et objectifs, commandent au législateur, qui ne s’en est pas saisi jusqu’ici, d’agir sur ce terrain.

En pleine canicule, chacun cherche – parfois désespérément – un endroit où avoir moins chaud. On parle de plus en plus de « refuges climatiques » (ou abris climatiques) pour décrire les espaces où les populations peuvent se mettre en sécurité lors des épisodes de températures extrêmes. C’est en cherchant s’il existait un tel lieu où je puisse me réfugier qu’une question s’est imposée à la juriste que je suis : où est ce lieu frais que la collectivité aurait à m’offrir ?

Après vérification, la réponse tient en deux mots : nulle part, ces refuges étant encore très peu déployés en France. Mais il ne s’agit pas simplement d’un vide juridique. Ce déficit est lié à l’architecture même du droit, qui s’inscrit dans un héritage de plus en plus inadapté aux enjeux climatiques contemporains.

Ces publics que le droit français protège… et ceux qu’il oublie

Soyons justes : la France n’a pas rien fait. Elle a même fait beaucoup, mais surtout en 2004 sous le choc des quelque 15 000 morts de l’été 2003.

La loi du 30 juin 2004 impose ainsi aux maires de tenir un registre nominatif des personnes âgées et handicapées de leur commune qui en font la demande, pour les contacter et les secourir en cas de risque exceptionnel. C’est le cœur d’un dispositif sanitaire pensé autour de deux mots : le fragile et l’exceptionnel.

Autrement dit, elle met avant tout en place un plan de gestion de crise, pas un service public de confort thermique.

Le salarié, lui aussi, est désormais protégé. Le décret du 27 mai 2025, entré en vigueur le 1^er juillet 2025, a introduit dans le Code du travail un chapitre consacré aux « épisodes de chaleur intense », avec plusieurs obligations : eau fraîche près des postes, adaptation des horaires, prise en compte du risque dans l’évaluation obligatoire. Depuis 2024, la canicule ouvre même droit au chômage-intempéries dans le bâtiment.

En bref, si vous êtes âgé et inscrit sur un registre, ou salarié, le droit veille (tout du moins en théorie) sur vous. Le citoyen ordinaire, lui, n’a aucun droit comparable.

Ce que dit pourtant la Constitution

Si vous êtes simplement une personne qui transpire dans son séjour pourtant orienté nord, il n’existe pour vous aucun droit opposable à un lieu rafraîchi. Il n’existe pas de service public de la fraîcheur.

Certes, certaines agglomérations peuvent décider, de façon discrétionnaire, de laisser les parcs ouverts la nuit ou d’ouvrir des refuges réservés aux publics fragiles ; il reste aussi les centres commerciaux climatisés, mais à condition d’y consommer.

L’ironie est, en réalité, constitutionnelle. Car l’article 1ᵉʳ de la Charte de l’environnement proclame :

« Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé. »

Belle phrase, mais elle ne vous procurera pas un degré de moins dans votre cuisine.

Et pourtant, en restant dans le seul droit interne (c’est-à-dire, celui en vigueur dans un État pour régir les rapports sociaux au sein de cet État), le bloc de constitutionnalité commande sur le papier bien davantage.

La protection de la santé publique, tirée du Préambule de la Constitution de 1946, est un objectif de valeur constitutionnelle. Or, la canicule en est une menace de masse par excellence. La même lecture vaut pour la possibilité de disposer d’un logement décent, elle aussi érigée en objectif de valeur constitutionnelle, qu’interroge frontalement le logement devenu « bouilloire thermique » plusieurs semaines par an.

Ces exigences dessinent, en creux, la forme d’un service public qui n’existe pas. Car la mosaïque actuelle – un parc ici, une salle climatisée là, rien ailleurs – dépend du bon vouloir de chaque commune, et l’accès à la fraîcheur se trouve ainsi distribué de façon profondément inégale selon le lieu où l’on vit. Or, si un tel service venait à être organisé, le principe d’égalité devant le service public imposerait qu’il bénéficie à tous dans les mêmes conditions. L’absence de cadre national ne fait donc pas que laisser un vide : elle laisse prospérer une inégalité géographique que la logique constitutionnelle réprouve.

Reste le nerf de l’affaire : ces exigences constitutionnelles ont une particularité : elles s’adressent au législateur, pas directement au citoyen. La santé, le logement décent ou l’environnement équilibré ne sont pas des droits que l’on peut invoquer seul devant un juge, comme on le ferait pour la liberté d’expression ou le droit de propriété. Ce sont des objectifs que la Constitution assigne à l’État, à charge pour lui de les mettre en œuvre. Autrement dit, la Constitution impose beaucoup au législateur, mais n’offre au citoyen qui suffoque chez lui – ou dans les transports – aucun droit qu’il pourrait faire valoir en justice pour réclamer un lieu frais.

L’absence de service public de la fraîcheur n’est donc pas un simple angle mort du droit. C’est la sous-réalisation, par le législateur, d’objectifs constitutionnels qui convergent pourtant vers une meilleure prise en compte de la chaleur. Ce n’est pas tant que la Constitution ne procure pas des salles climatisées accessibles à tous : c’est surtout qu’elle laisse au législateur peu d’excuses pour ne pas organiser un tel dispositif.

Ce que le droit international ajoute

La pression ne vient plus seulement d’en bas. En 2024 et en 2025, plusieurs juridictions internationales ont, coup sur coup, fait de l’adaptation au changement climatique une obligation. Or, la chaleur en est l’application la plus directe.

En effet, l’accord de Paris ne saurait se borner à seulement fixer un objectif d’adaptation : il impose des processus de planification visant nommément les « populations, lieux et écosystèmes vulnérables ». Soit, au premier chef, les personnes âgées isolées et les ménages mal logés, exactement la population que le registre communal recense sans la rafraîchir. C’est l’analyse qu’en a fait la Cour internationale de justice dans son avis du 23 juillet 2025 : l’adaptation est une obligation juridique dont l’inexécution engage la responsabilité de l’État.

Il existe un autre précédent encore plus transposable, tant il pose littéralement la question des inégalités dans la vulnérabilité à la chaleur. Dans l’affaire KlimaSeniorinnen (Aînées pour la protection du climat) contre la Suisse (avril 2024), la Cour européenne des droits de l’homme, à la demande de femmes âgées invoquant leur vulnérabilité aux vagues de chaleur, a jugé que l’État a l’obligation positive de protéger effectivement la vie et la santé contre les effets graves du changement climatique.

En 2024, la Cour européenne des droits de l’homme a donné raison aux Aînées pour la protection du climat contre la Suisse.

Le raisonnement est immédiatement déplaçable : si l’inaction climatique méconnaît la Convention européenne des droits de l’homme, l’absence de tout dispositif de mise à l’abri lors d’une canicule prévisible et meurtrière relève également du même champ.

La jurisprudence onusienne converge dans le même sens : dans l’affaire Billy c. Australie (2022), le Comité des droits de l’homme a jugé qu’un retard à édifier des infrastructures d’adaptation violait le Pacte des Nations unies sur les droits civils et politiques. Autrement dit, un défaut d’équipement en infrastructures adaptées pour faire face au changement climatique, et pas seulement un excès d’émissions, peut être illicite au plan international.

Le mouvement s’est encore accéléré en 2025 : la Cour interaméricaine des droits de l’homme a reconnu, elle aussi, un droit autonome à un climat sain et des devoirs renforcés envers les groupes vulnérables.

Certes, ces avis ne sont pas contraignants, mais ils fixent désormais le standard. Aucun de ces textes ne crée, à lui seul, un droit individuel opposable à un local rafraîchi. Mais combinés, ils peuvent avoir des effets notables.

Recenser les personnes vulnérables à la chaleur sans organiser leur mise à l’abri ne satisfait plus à l’obligation de diligence. Protéger les seuls salariés et les seuls inscrits à une liste, en laissant la population générale sans dispositif de protection, devient un point de friction face à un standard défini par le droit international qui se durcit d’année en année.

En France, un fossé béant entre promesses et réalité

C’est là que se creuse l’écart pour la France. Sur le papier, la France promet beaucoup : un environnement respectueux de la santé, un logement décent, l’égalité devant le service public et le respect d’engagements internationaux d’adaptation de plus en plus exigeants. Dans les faits, elle protège deux catégories de personnes et laisse le reste de la population se débrouiller. Entre ce que le droit annonce et ce qu’il organise, le fossé est béant – et il ne cesse de s’élargir à mesure que les canicules deviennent la norme.

Le débat politique, lui, est resté étonnamment court. À l’été 2025, une partie de la droite a réclamé un « grand plan d’équipement pour la climatisation ». À gauche et au centre, la climatisation est vue comme porteuse d’un risque de maladaptation et n’est admise que comme solution d’appoint, la végétalisation et l’isolation étant vues comme prioritaires – car climatiser massivement, c’est refroidir l’intérieur en réchauffant l’air extérieur, un cercle vicieux qui aggrave encore la surchauffe urbaine.

Résultat : la discussion tourne en rond autour d’une seule question, « clim ou pas clim », et rate l’essentiel. Ce débat s’est encore rejoué en juin 2026.

S’inspirer des approches prometteuses en Espagne et au Québec

Or, on peut poser le problème autrement. D’autres pays, comme l’Espagne, l’ont fait à travers une véritable politique d’urbanisme, en mettant à disposition « des refuges climatiques » – bibliothèques, centres civiques, écoles ouvertes à tous, sans obligation de consommer ni devoir justifier d’une situation particulière. Au point qu’à Barcelone, 99 % de la population dispose désormais d’un tel lieu à moins de dix minutes à pied de son domicile.

Le parc de La Muntanyeta fait partie du réseau de refuges climatiques de Barcelone.
Área Metropolitana de Barcelona, CC BY-SA

Au Québec aussi, l’accès à la fraîcheur est revendiqué comme une question de santé publique, avec un « Code de l’ombre » pour l’aménagement urbain et le soutien aux refuges climatiques. Là-bas, le débat n’est pas resté coincé sur l’appareil à installer ou non ; il a porté sur l’organisation collective de la fraîcheur. La catégorie existe donc ailleurs. Il ne lui manque, chez nous, qu’un cadre juridique et surtout un peu d’imagination institutionnelle.

Car le maire, lui, n’est pas démuni. Son pouvoir de police générale l’autorise déjà à prendre les mesures qu’exigent la sécurité et la salubrité publiques : ouvrir des salles rafraîchies, étendre les horaires des équipements frais, cartographier les îlots de fraîcheur… Paris l’a fait, avec près de 1 400 lieux recensés. D’autres communes se contentent de l’ombre des jardins privés.

L’absence de service public de la fraîcheur n’est donc pas une fatalité juridique. C’est un choix – ou un non-choix – qui repose sur une fiction de plus en plus intenable : celle d’un événement exceptionnel, alors que la chaleur extrême est devenue une donnée structurelle. Aujourd’hui encore, le droit de la canicule reste un droit de l’urgence : il lui faudra devenir un droit de l’habitude.

D’ici là, la fraîcheur, en France, demeure l’objet d’obligations sans être un droit. L’État et les communes en doivent la diligence ; le citoyen, lui, n’en tient aucune créance. En attendant que le législateur rattrape son retard, il ne reste que des expédients : une bibliothèque climatisée, une séance de cinéma où il faudra acheter sa place, la bonne volonté individuelle de veiller sur un voisin âgé. Pour l’heure, la débrouille et la solidarité suppléent à l’absence de texte, mais ce n’est pas tenable sur la durée.

Carina Bury ne travaille pas, ne conseille pas, ne possède pas de parts, ne reçoit pas de fonds d’une organisation qui pourrait tirer profit de cet article, et n’a déclaré aucune autre affiliation que son organisme de recherche.

– ref. Droit et vagues de chaleur : la France n’a pas de service public de la fraîcheur, et c’est un problème – https://theconversation.com/droit-et-vagues-de-chaleur-la-france-na-pas-de-service-public-de-la-fraicheur-et-cest-un-probleme-287009