Source: The Conversation – in French – By François Langot, Professeur d’économie, Directeur adjoint de l’i-MIP (PSE-CEPREMAP), Le Mans Université
Pour réduire le poids de la dette, la France devra-t-elle adopter des règles budgétaires strictes ? Le débat entre les tenants de cette solution et ses opposants doit intégrer la situation réelle des finances publiques. En outre, une règle budgétaire permet au secteur privé d’anticiper à moyen et long terme, quand l’absence de règles produit angoisse et attentisme. Loin d’être une camisole, les règles budgétaires, si elles sont bien pensées, peuvent être d’autant plus efficaces qu’elles renforcent la coordination.
Le débat entre Thierry Breton et Xavier Timbeau pose une question majeure. Le premier promeut une règle budgétaire alors que le second affirme qu’une règle ne remplacera jamais la politique. Les deux ont raison, et pourtant, le débat reste incomplet. Pour dégager les vertus ou les dangers d’une règle budgétaire, encore faut-il regarder les faits.
La France n’a jamais connu plus de deux années successives de désendettement depuis cinquante ans. La France est un cas presque unique parmi les grands pays avancés. La Banque de France rappelle que la dette publique française augmente de façon continue depuis 1974. D’autres pays ont connu des poussées d’endettement, parfois massives. Mais ils ont aussi connu des phases de reflux.
Entre 2013 et 2019, l’Allemagne a vu son ratio de dette continûment se réduire pour finalement diminuer de 21 points de PIB. La Belgique l’a réduit pendant quatorze années de suite (entre 1994 et 2007), le diminuant alors de 51 points de PIB. Durant dix années successives (entre 1995 et 2004), l’Italie a connu un épisode de désendettement lui permettant de réduite son ratio dette sur PIB de 26 points. L’Espagne a réduit sa dette entre 1997 et 2007 de 30 points. Les États-Unis ont également connu une baisse de dix points entre 1997 et 2000. La Suède a engagé un redressement durable depuis sa crise des années 1990. La Suisse a abaissé fortement sa dette depuis l’introduction de son frein à l’endettement en 2003. La Pologne a également connu une baisse après son pic du milieu des années 2010. La France, elle, n’a jamais réussi à enclencher une dynamique durable de désendettement.
Une singularité française institutionnelle
Cette singularité économique s’accompagne d’une singularité institutionnelle. L’Allemagne a un frein à l’endettement de rang constitutionnel. La Suisse aussi. L’Espagne a inscrit la stabilité budgétaire dans sa Constitution et l’a complétée par une règle de dépense. L’Italie dispose depuis 2013 d’un triptyque règle de dépense, règle d’équilibre et règle de dette, lui aussi adossé à une réforme constitutionnelle. La Pologne a un plafond de dette inscrit dans sa Constitution. La Suède s’est dotée d’un cadre cohérent fondé sur un plafond de dépenses, un objectif de solde et une ancre de dette. La Belgique a utilisé successivement plusieurs règles nationales de dépenses, de recettes et de solde.
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Même les États-Unis, sans frein constitutionnel comparable au modèle allemand, disposent de procédures telles que des plafonds de dépenses, des règles imposant le financement de toutes nouvelles dépenses et de règles d’équilibre dans presque tous les États fédérés (FMI pour un descriptif à l’échelle mondiale des règles budgétaires de chaque pays).
L’année prochaine, si tout va bien…
La France, elle, n’a ni frein constitutionnel ni véritable règle nationale de désendettement. Elle a des engagements européens, des lois de programmation, et surtout une habitude : celle de renvoyer chaque année à l’année suivante l’effort qui n’a pas été consenti en pariant sur une croissance qui réduira son endettement.
Dette publique et règles budgétaires
Bien sûr, corrélation n’est pas causalité. Mais quand un pays est, sur un demi-siècle, presque le seul à cumuler hausse continue de sa dette publique et absence de règle budgétaire interne, tandis que ceux qui ont réussi à la réduire se sont souvent dotés d’une règle budgétaire, il devient difficile de soutenir que l’architecture institutionnelle est secondaire.
Une fois ces faits rappelés, le travail de l’économiste est alors d’évaluer si, à effort budgétaire donné, la règle est plus efficace pour contenir la dette publique qu’un ajustement discrétionnaire revoté chaque année, au gré des alternances, des crises et des rapports de force.
L’impact sur les anticipations des agents
Des travaux de l’i-MIP visent à évaluer l’efficacité de l’adoption de règles budgétaires. Une des originalités des méthodes développées à l’i-MIP est de prendre ne considération la formation des anticipations en réponse aux annonces de politique économique. Cela donne à ses méthodes un avantage pour l’évaluation des règles budgétaires, fortement dépendante des changements de comportements qu’elles peuvent induire.
Deux scénarios doivent alors être comparés pour mesurer l’impact d’une règle budgétaire. Pour une même restriction budgétaire pluriannuelle en valeur, le premier scénario introduit des réductions de dépenses perçues par les agents économiques comme une suite de mesures votées annuellement, se succédant les unes aux autres sans engagements à long terme. Le second scénario implémente ces mêmes économies via une règle engageant l’État, dès le premier vote, sur ces mêmes réductions de dépenses. Dans le premier cas, les agents économiques revoient leurs anticipations année après année, alors que, dans le second, ils adaptent de façon durable leurs comportements.
Si tout l’ajustement porte sur la consommation publique, la baisse du ratio dette sur PIB serait plus forte (de 2,1 points après cinq ans) si ces baisses de dépenses étaient implémentées via une règle plutôt qu’avec la possibilité qu’elles soient remises en cause chaque année. Si les économies reposent uniquement sur les transferts aux ménages, le ratio dette sur PIB baisserait de 3,1 points de plus (après cinq ans) avec une règle qu’avec des baisses de dépenses discrétionnairement votées chaque année.
Une meilleure coordination
Comme les décisions économiques reposent en grande partie sur les anticipations, la règle permet de coordonner les agents économiques sur des projets de plus long terme, davantage créateurs d’emploi et de richesse. En revanche, l’incertitude autour des votes « parlementaires » réduit l’amplitude des décisions de tous les acteurs (ménages et entreprises), dans l’attente des futurs votes. Ainsi, lorsque les agents savent qu’une trajectoire de finances publiques sera effectivement tenue, ils ajustent dès aujourd’hui et plus fortement leurs décisions d’épargne, de travail, de prix et de consommation.
Les évaluations de l’i-MIP montrent que la règle réduit non seulement le niveau de la dette mais aussi le risque de dérapage pouvant conduire à de fort niveau de dette. Elle génère aussi davantage de croissance. Le point décisif est là : une règle budgétaire n’est pas une camisole. C’est un dispositif de coordination des anticipations sur le moyen terme, horizon sur lequel se fondent les embauches et les investissements.
Comment concevoir une règle budgétaire ?
Le gouvernement doit conduire sa politique budgétaire en intégrant l’information sur la dette héritée, et pas seulement se donner une cible fixe de déficit public. Une règle budgétaire doit garantir que la dette n’est pas seulement stabilisée en éliminant l’effet boule de neige, mais progressivement ramenée vers une cible. Pour ce faire, le solde primaire doit d’une part couvrir le service de la dette passée, net de la croissance nominale, et d’autre part engager le remboursement de l’excès de dette courante par rapport à sa cible de long terme. Ce besoin de financement est donc proportionnel à l’écart entre la dette courante et sa cible de long terme et a pour fonction de déterminer explicitement le rythme du retour vers le niveau souhaité de dette. L’application concrète de cette règle suppose non seulement de définir ce rythme d’ajustement, mais aussi de préciser une cible de dette, qui sert d’ancrage au retour progressif de la trajectoire budgétaire.
Cette règle indexée sur le niveau hérité de la dette et de son écart à sa cible implique que l’excédent primaire requis décroît avec le ratio de dette : l’objectif n’est donc pas un niveau donné et intangible de solde primaire ou total, mais une règle d’indexation sur le niveau de la dette. Cette règle permet un déficit total équivalent aux gains liés au remboursement d’une dette passée avec des revenus intégrant la croissance nominale d’aujourd’hui, amputés d’un terme de correction, visant à financer le retour de la dette vers sa cible. Si le taux d’intérêt net de la croissance devient négatif, la dynamique de la dette devient suffisamment favorable pour que, même au-dessus de la cible, le retour progressif vers celle-ci puisse demeurer compatible avec un déficit primaire.
La nécessité d’un plan budgétaire pluriannuel
Aujourd’hui le déficit primaire de l’État français est de 2,9 points de PIB avec un ratio dette sur PIB à 115,6 %. L’application immédiate de la règle décrite ci-dessus nécessiterait de présenter en 2026 un budget excédentaire d’au moins 0,55 point de PIB afin de stabiliser la dette à son niveau d’aujourd’hui. Ensuite, pour que le ratio dette sur PIB passe sous les 100 % dans 20 ans (réduction de l’écart à une cible de long terme fixée à 60 % en accord avec le traité européen), un second excédent de 1,15 point de PIB est nécessaire. L’addition de ces deux composantes de la règle conduit alors à un excédent primaire de 1,7 point de PIB pour 2026. Ainsi, avant même d’engager une réduction de la dette publique, le seul objectif de la stabiliser en une période est certainement irréaliste compte tenu de l’ampleur du déficit actuel. C’est donc un engagement sur un plan budgétaire sur un horizon pluriannuel qui doit garantir la stabilisation, puis le retour vers la cible de long terme. C’est ce type de règle, dans le cadre d’un plan pluriannuel, qui est testée dans les simulations de l’i-MIP et permet d’accroître l’efficacité d’une politique de consolidation.
Thierry Breton a raison sur un point essentiel : un pays ne peut vivre éternellement dans le déni budgétaire. Xavier Timbeau a raison sur un autre : aucun chiffre gravé dans le marbre ne remplacera jamais l’intelligence économique. Mais la conclusion à tirer n’est ni l’austérité constitutionnalisée ni le refus de toute règle. Elle est plus simple, la France a besoin d’une gestion budgétaire crédible et surtout prévisible.
Autrement dit, d’une règle pluriannuelle, transparente, suspendable en cas de choc majeur, mais suffisamment contraignante pour empêcher ce que nous pratiquons depuis cinquante ans : promettre le redressement demain pour éviter de le décider aujourd’hui. Parce qu’elle coordonne les décisions sur un horizon plus long, une telle règle réduit l’incertitude économique, toujours défavorable à l’embauche comme à l’investissement. Et si cette discipline avait été à l’œuvre ces deux dernières années, nous disposerions peut-être aujourd’hui des marges budgétaires nécessaires pour financer un nouveau bouclier tarifaire.
Les auteurs ne travaillent pas, ne conseillent pas, ne possèdent pas de parts, ne reçoivent pas de fonds d’une organisation qui pourrait tirer profit de cet article, et n’ont déclaré aucune autre affiliation que leur organisme de recherche.
– ref. Un argument économique en faveur des règles budgétaires – https://theconversation.com/un-argument-economique-en-faveur-des-regles-budgetaires-280518