Santé mondiale : Le multilatéralisme est en crise, mais peut-on vraiment s’en passer ?

Source: The Conversation – in French – By Marie-Paule Kieny, Experte en santé publique internationale, présidente du conseil d’administration de la DNDi (Drugs for Neglected Diseases Initiative) et du Medicines Patent Pool, Auteurs historiques The Conversation France

L’ESSENTIEL

En réponse à la crise du multilatéralisme, il est tentant de privilégier des accords de coopération restreints, tels que des coalitions de pays ou des accords régionaux.
En santé, certaines fonctions nécessitent une participation universelle pour être efficaces ou légitimes, tandis que d’autres peuvent être organisées à l’échelle régionale ou par des coalitions plus restreintes.
La réforme du multilatéralisme ne doit pas consister à le remplacer par un « minilatéralisme », mais plutôt à adapter les architectures de coopération à la nature des enjeux.

Le multilatéralisme à vocation universelle, incarné notamment par le système des Nations unies, traverse une crise profonde. Les rivalités entre grandes puissances entravent le fonctionnement de certaines institutions multilatérales tandis que l’ordre international se fragmente progressivement en blocs concurrents. Les institutions internationales sont, par ailleurs, régulièrement critiquées pour leur lenteur et leur manque d’efficacité.

Ces critiques ne sont pas sans fondement : les institutions du système des Nations unies, pour beaucoup créées au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, peinent à s’adapter aux rapports de force du XXIᵉ siècle. Les divisions entre États paralysent souvent les processus de décision, et les organisations internationales doivent composer en permanence avec des rapports de force politiques qui réduisent leur capacité d’action.

Face à ces difficultés, des formes de coopération plus restreintes se multiplient : G7 et G20 Créé en 1975, le G7 est un forum informel qui réunit chaque année les dirigeants de sept grandes économies industrialisées et démocratiques (Allemagne, Canada, États-Unis, France, Italie, Japon, Royaume-Uni). L’Union européenne y est associée. L’objectif est de coordonner les positions des participants sur l’économie, la sécurité et les grands enjeux mondiaux. Ses décisions ne sont pas juridiquement contraignantes.

En 1999, cette consultation a été élargie aux grandes économies émergentes pour former le G20, qui regroupe 19 pays et deux unions régionales (l’Union européenne et, depuis 2023, l’Union africaine). ,coalitions de pays partageant les mêmes intérêts, alliances à géométrie variable ou accords régionaux.

Ce « minilatéralisme » présente des avantages réels. Réunir moins de pays peut permettre de décider plus vite, d’expérimenter de nouvelles solutions et d’éviter les blocages inhérents à la recherche d’un consensus universel. Mais cette efficacité potentielle soulève aussi des questions de légitimité, d’équité et de responsabilité : qui décide, au nom de qui, et avec quelles conséquences pour ceux qui ne participent pas ?

Une plus grande agilité suffit-elle à faire de ces coalitions une alternative aux institutions universelles ? La réponse dépend moins du nombre de pays autour de la table que de la nature des fonctions à assurer, comme l’illustre l’exemple de la santé mondiale.

La santé mondiale, un cas d’école

Les travaux sur les biens publics mondiaux montrent que les contributions des différents acteurs ne se combinent pas toujours de la même manière. Cette expression désigne des biens dont personne ne peut être exclu et dont le bénéfice pour l’un ne réduit pas celui des autres, avec des effets qui dépassent les frontières nationales. Dans certains cas, une coordination étroite est essentielle : le contrôle du trafic aérien mondial, par exemple, suppose que tous les acteurs appliquent des règles et des standards compatibles.

Dans d’autres, les efforts s’additionnent. C’est largement le cas de la lutte contre le changement climatique : chaque réduction d’émissions contribue au résultat collectif. Des coalitions de grands émetteurs peuvent donc avancer plus rapidement sur certains objectifs, expérimenter des solutions ou créer des incitations pour que d’autres pays les rejoignent. C’est le principe des « clubs climatiques » – des coalitions de pays qui s’engagent sur des mesures climatiques ambitieuses et qui imposent des pénalités commerciales aux pays restés en dehors. Les recherches révèlent toutefois que ces clubs sont davantage susceptibles de compléter le cadre multilatéral que de s’y substituer.

Enfin, certains biens communs obéissent à la logique du « maillon le plus faible » : le niveau de protection de tous dépend alors de la contribution du pays le moins capable d’agir. L’universalité n’est donc pas toujours nécessaire. Mais dans certaines situations, elle cesse d’être un idéal politique ou moral : elle devient une condition d’efficacité. La surveillance des maladies infectieuses illustre particulièrement bien cette logique du « maillon le plus faible », en particulier lorsqu’il s’agit de détecter rapidement une nouvelle menace et de la signaler.

Quand la solidarité renforce la sécurité

Le contrôle de certaines maladies contagieuses est classiquement décrit comme un bien public de type « maillon le plus faible ». En effet, la sécurité collective dépend notamment de la capacité de chaque pays à détecter rapidement un nouvel agent pathogène, à signaler une flambée épidémique et à partager les informations nécessaires à la réponse. Une défaillance locale peut avoir des conséquences mondiales : si un seul pays est dépourvu de capacités de détection ou de notification, ou ne fait pas preuve de suffisamment de transparence, il fait courir aux autres un risque de crise sanitaire. La sécurité de tous dépend donc de la capacité de chacun, y compris du plus vulnérable.

Dans cette situation, aider les pays disposant des capacités de surveillance les plus faibles n’est pas seulement une exigence de solidarité, un idéal politique ou moral : c’est aussi une manière pour les pays disposant des capacités les plus solides de renforcer leur propre sécurité. Exclure les États les plus fragiles n’améliore pas l’efficacité du système. Le multilatéralisme universel n’est donc plus un choix parmi d’autres, mais la condition même de l’efficacité collective.

L’Organisation mondiale de la santé (OMS) permet à la fois d’organiser la surveillance et l’alerte internationales et de produire des normes communes indispensables à la circulation de l’information et à la coordination des réponses.

Le retrait des États-Unis de l’OMS offre aujourd’hui un test grandeur nature des risques liés à la fragmentation de cette architecture. La remise en cause par l’administration Trump du rôle des institutions internationales s’est accompagnée d’une préférence pour des relations directes entre États et pour la négociation d’accords bilatéraux, dans lesquels le poids politique et économique des partenaires tend à déterminer l’issue des négociations, au détriment de mécanismes de décision plus inclusifs.

Dans le domaine de la santé mondiale, un tel basculement risque d’entraîner une divergence croissante des normes sanitaires, des systèmes de surveillance et des mécanismes de réponse aux crises. Chaque puissance organiserait progressivement son propre réseau de coopération, avec le risque de voir émerger des architectures de plus en plus fragmentées et difficilement interopérables.

Si le recul est encore insuffisant pour en mesurer les conséquences à long terme, une analyse récente replace ce retrait dans une évolution plus profonde de l’ordre international dont dépend l’OMS et souligne que l’affaiblissement de celle-ci pourrait nuire aux États-Unis eux-mêmes.

Le problème dépasse largement la perte d’un important contributeur financier : il pose la question de la capacité à préserver des mécanismes universels de surveillance, d’alerte et de coordination dans un monde de plus en plus fragmenté. Face à un agent pathogène susceptible de franchir les frontières en quelques heures, aucune puissance ne peut durablement se protéger seule…

Réformer plutôt que renoncer

Ces constats ne plaident pas pour le maintien à l’identique des institutions multilatérales. Ils invitent plutôt à réserver l’universalité là où elle est indispensable, et à accepter des formes de coopération plus souples lorsqu’elles peuvent être plus efficaces.

Pour l’OMS, cela signifie préserver et renforcer les fonctions qui nécessitent la participation de tous : les mécanismes de surveillance et d’alerte prévus par le Règlement sanitaire international (RSI), ainsi que l’élaboration de normes communes.

Le RSI impose notamment aux États de développer des capacités de détection et de réponse et de notifier à l’OMS les événements susceptibles d’avoir une portée internationale ; il confie parallèlement à l’OMS une fonction mondiale d’alerte et de coordination.

Le RSI est juridiquement contraignant pour les États parties. Il leur impose notamment de développer certaines capacités de surveillance et de réponse, de notifier à l’OMS les événements susceptibles d’avoir une portée internationale et de rendre compte régulièrement de leur mise en œuvre. Son application repose toutefois principalement sur les dispositifs nationaux et sur le suivi organisé par l’OMS : le RSI ne prévoit pas de mécanisme classique de sanction en cas de non-respect.

D’autres activités, comme les achats groupés de médicaments et de vaccins, peuvent en revanche être organisées à l’échelle régionale ou par des coalitions de pays volontaires, quitte à élargir ensuite ces initiatives.

Réformer le multilatéralisme ne consiste donc pas à choisir entre universalisme et minilatéralisme, mais à les articuler en fonction des problèmes à résoudre.

Schéma récapitulant les différentes formes de coopération entre pays. — Fourni par l’auteur

Cela passe également par une participation plus effective des États aujourd’hui les moins influents, ainsi que par l’intégration plus systématique d’acteurs non étatiques, tels que collectivités territoriales, universités, secteur privé, fondations, organisations de la société civile.

Et la France et l’Europe ?

Pour la France et l’Union européenne, cette réflexion n’est pas seulement théorique. Dans un monde où les règles communes s’affaiblissent au profit des rapports de force, les puissances intermédiaires disposent de moins de leviers face aux plus grandes. La littérature montre d’ailleurs qu’elles ont traditionnellement privilégié les institutions internationales, le multilatéralisme et la construction de coalitions, qui leur permettent d’accroître leur capacité d’influence.

Le désengagement américain ouvre à cet égard un espace particulier pour l’Europe. Une analyse récente estime que l’Union européenne pourrait contribuer à préserver un ordre international fondé sur des règles et fédérer autour d’elle une coalition de pays partageant cet intérêt, tout en soulignant les limites politiques, budgétaires et militaires qui restreignent encore sa capacité de leadership.

Pour la France comme pour l’Europe, défendre le multilatéralisme ne signifie donc ni préserver à l’identique les institutions existantes ni refuser les coalitions plus restreintes. C’est un choix stratégique dans un monde où les rapports de force tendent à reprendre le pas sur les règles communes.

Le défi n’est donc pas de choisir entre multilatéralisme universel, régionalisme et coalitions restreintes. Il est de savoir les articuler – et de préserver l’universalité là où elle demeure irremplaçable.

Marie-Paule Kieny est membre du groupe de réflexion Santé mondiale 2030.

Michel Kazatchkine est membre du groupe de réflexion Santé mondiale 2030.

Sana Kahlaoui de Courcelles est membre du groupe de réflexion Santé mondiale 2030.

– ref. Santé mondiale : Le multilatéralisme est en crise, mais peut-on vraiment s’en passer ? – https://theconversation.com/sante-mondiale-le-multilateralisme-est-en-crise-mais-peut-on-vraiment-sen-passer-294064