Source: The Conversation – in French – By Gillian ORIOL, Doctorante en sciences de gestion – spécialisée en management public, Aix-Marseille Université (AMU)
Une enquête menée à Lyon, dans le Rhône, et Grenoble, dans l’Isère, montre qu‘il ne suffit pas qu’un exécutif avec une ambition écologiste arrive au pouvoir pour insuffler des actions publiques de transition écologique. Il faut pour cela repenser aussi l’organisation des services administratifs.
Cela ressemble aux douze travaux d’Hercule. À l’heure du changement climatique, les collectivités locales doivent renforcer la résilience de leur territoire, engager des transformations de long terme, répondre aux attentes des habitants, tout en composant avec les tensions énergétiques, les contraintes budgétaires et en coopérant avec des partenaires encore inégalement formés aux risques climatiques.
Face à toutes ces nécessités, comment transformer une ambition politique de transition écologique en action publique locale ?
Pour répondre à cette question, nous avons mené une recherche sur Grenoble (Isère) et Lyon (Rhône), deux territoires où des exécutifs écologistes sont arrivés au pouvoir à des moments différents : en 2014 à Grenoble et en 2020 à Lyon. Notre enquête repose sur 56 entretiens avec des cadres de la fonction publique territoriale : directeurs généraux, directeurs opérationnels, chargés de mission ; et des élus. L’analyse s’appuie également sur 86 documents institutionnels.
Notre étude montre que la transition écologique locale ne dépend pas seulement de la volonté politique. Elle suppose aussi des capacités administratives concrètes. Quatre conditions apparaissent alors décisives : mesurer les vulnérabilités, transformer l’organisation interne, rendre les arbitrages écologiques acceptables et apprendre à gouverner dans l’incertitude.
VILLE ET MÉTROPOLE, QUI FAIT QUOI ?
- La ville agit à l’échelle de proximité : écoles, équipements publics, espaces publics, participation citoyenne, action sociale locale.
- La métropole détient des compétences structurantes pour la transition : urbanisme, mobilités, eau, déchets, énergie, habitat, développement économique.
- Tandis que la métropole dispose souvent des leviers techniques et réglementaires, la ville joue un rôle central dans l’appropriation des politiques par les habitants et leur acceptabilité sociale. Une transition locale efficace suppose donc de coordonner les instruments métropolitains avec la proximité municipale.
Mesurer les vulnérabilités pour mieux agir
La première condition consiste à mieux saisir les vulnérabilités territoriales, car les collectivités ne font pas face à une seule crise, mais à une accumulation de risques : canicules, sécheresses, inondations, tensions énergétiques, difficultés d’accès au logement, contraintes financières ou encore fragilités sociales.
Dans ce contexte, la Ville de Grenoble s’est dotée du Donut territorial, un outil de diagnostic territorial pensé par l’économiste Kate Raworth permettant de croiser les dimensions sociales et environnementales de la transition. À Grenoble, la situation de cuvette alpine rend particulièrement visibles les liens entre pollution de l’air, santé et mobilités, tandis que les canicules obligent à penser ensemble logement, végétalisation des espaces publics et protection des populations les plus vulnérables. Selon la chargée de mission qui le pilote, l’outil permet ainsi de « dépasser le cloisonnement classique des collectivités en silos et à faire parler les différents services entre eux ».
Capture d’écran du site de Grenoble.fr
De son côté, la Métropole du Grand Lyon cherche à mesurer les effets de ses dépenses publiques sur la transition écologique. Elle a pour cela misé sur une budgétisation par impact qui ne consiste pas seulement à classer les lignes budgétaires comme « vertes » ou non. Elle vise à analyser les projets dans leur ensemble. Comme l’explique la cheffe de projet de budgétisation :
« Une piste cyclable peut être très négative si elle traverse des corridors protégés et s’il n’y a personne dessus. »
L’enjeu n’est donc pas de juger une dépense à partir de son intitulé, mais d’évaluer ses effets concrets sur le territoire, les usages et les objectifs environnementaux de la collectivité.
Ces outils ne sont pas seulement techniques. Ils changent la manière dont l’administration regarde le territoire, hiérarchise ses priorités et arbitre entre différents objectifs de transition.
Transformer l’organisation interne
La deuxième condition est organisationnelle. La transition écologique ne peut pas être portée uniquement par quelques élus ou par une direction spécialisée. Elle suppose une transformation plus large de l’administration.
À Grenoble Alpes Métropole, le rattachement de la direction climat à la direction générale répond à un problème identifié par le directeur général des services, qui est au sommet de la hiérarchie administrative :
« Les équipes chargées du climat pouvaient être perdues dans un coin et manquer de vision transversale. »
Cette acculturation passe aussi par la formation de l’ensemble des agents à la Fresque du climat, un atelier collectif de sensibilisation aux causes et aux effets du changement climatique.
Mais l’enjeu n’est pas seulement de sensibiliser. En complétant la Fresque du climat par des dispositifs comme 2tonnes, un atelier de simulation de trajectoires bas carbone, ou Nos vies bas carbone, centré sur les ordres de grandeur de l’empreinte carbone et les leviers d’action du quotidien, la métropole cherche à transformer la sensibilisation en capacité d’agir. Pour le directeur général des services, il s’agit de « libérer la capacité de proposition des agents ». Certaines équipes sociales ont ainsi proposé, à la suite de ces ateliers, d’accompagner les quartiers populaires sur la transition alimentaire et les changements de consommation.
À Lyon, la dynamique est plus récente. La Ville s’appuie sur un projet d’administration participatif visant à mieux articuler transition écologique, sociale et démocratique. L’organigramme a aussi été revu pour encourager davantage de coopération entre directions. Cette transformation ne va toutefois pas de soi.
Comme l’explique un chargé de mission :
« C’est vraiment un choc culturel important, parce qu’il faut concilier des temps de travail classiques avec des ateliers où l’on assume clairement d’être dans la co-construction, avec des méthodes parfois bouleversantes et frustrantes. »
La transition écologique transforme donc aussi les manières de travailler, de décider et de coopérer au sein de l’administration.
Ce point est essentiel : une collectivité peut porter une ambition forte, mais si son organisation interne ne suit pas, la transition reste difficile à mettre en œuvre.
Rendre les arbitrages écologiques acceptables
La troisième condition concerne les conflits produits par les politiques de transition. Les objectifs environnementaux sont souvent partagés en principe, mais leur mise en œuvre locale peut générer des tensions importantes, notamment lorsqu’elle touche au foncier, aux mobilités ou aux activités économiques.
Le zéro artificialisation nette (ZAN) en est un exemple. Limiter l’urbanisation permet de préserver les sols et de réduire l’étalement urbain, mais cette politique modifie aussi la valeur du foncier et les perspectives de développement des communes. Un directeur de l’aménagement résume ainsi cette tension :
« Il y a des antagonismes très forts et très compréhensibles, parce que quand on retire une zone à construire, on fait perdre dix fois ou vingt fois la valeur à un terrain. »
Les zones à faibles émissions (ZFE) ont produit des tensions comparables. Si elles visent à améliorer la qualité de l’air, elles affectent aussi directement les conditions de déplacement des habitants, des commerçants et des professionnels. À Grenoble Alpes Métropole, une concertation volontaire avait été engagée à l’automne 2022 pour alimenter la décision publique sur plusieurs points sensibles : dérogations périmètre, horaires d’application.
Elle a combiné plate-forme participative, réunions publiques, rencontres sur l’espace public, questionnaire en ligne et ateliers citoyens. Mais, ce travail local d’explication et d’ajustement a été fragilisé par l’instabilité des décisions nationales, jusqu’au vote du projet de loi de simplification dans une version prévoyant la suppression des ZFE en avril 2026.
Cette séquence souligne une fragilité démocratique : les métropoles portent des mesures sensibles pour la transition, mais leur cadre reste largement fixé par l’État, leur mise en œuvre dépend des communes et leur rôle demeure souvent peu lisible pour les citoyens.
Se préparer à des crises plus fréquentes
La quatrième condition est la capacité des collectivités locales à apprendre des crises et à s’y préparer, dans un environnement marqué par leur intensification.
À Grenoble, la prise de conscience d’un environnement plus difficile à anticiper a conduit la Ville à former ses managers à la complexité et à structurer une stratégie de résilience. En recensant 53 risques, ce diagnostic permet de prioriser ceux qui pourraient le plus affecter les habitants et la continuité des services publics. La stratégie débouche notamment sur des actions concrètes : prioriser le plan de lutte cyber, identifier les missions essentielles à maintenir en cas de crise et recenser les agents mobilisables en urgence. Un directeur général adjoint explique que le fait de « savoir manager en zone de turbulence a rendu très fluide le passage en mode crise lors de la pandémie, face aux canicules, à la sécheresse ou à la crise énergétique ».
Un laboratoire inter-administrations, créé en 2019, permet aussi à plusieurs acteurs publics locaux de préparer les politiques publiques de demain. Il mobilise par exemple le Rapport annuel sur les risques et la résilience comme outil de prospective locale pour partager les vulnérabilités du territoire et identifier les ressources nécessaires à leur adaptation. Cette préparation s’ouvre également aux habitants. La Ville expérimente par exemple des formats plus accessibles, comme un serious game lors de la Journée de la résilience, pour rendre les risques moins abstraits et les relier à des situations concrètes du quotidien : que faire en cas de canicule, de coupure d’électricité, d’inondation ou d’évacuation ?
À la Métropole Grand Lyon, cette logique apparaît davantage en construction. L’ancienne directrice générale des services expliquait :
« Il n’y a pas eu nécessairement un grand document cadre sur lequel la métropole questionne la résilience […] La volonté de l’exécutif a été de privilégier l’action et d’y aller brique par brique. »
Cette approche s’est traduite par des chantiers sectoriels, comme la reprise en régie publique de l’eau, actée dès décembre 2020, afin de renforcer la maîtrise d’une ressource essentielle, ou encore par des actions sur l’alimentation, la réduction de la pollution, l’énergie et l’aménagement. Comme l’explique ce directeur général adjoint, les priorités sont de « prévenir les risques, limiter les impacts des pollutions diverses et mieux protéger nos différentes ressources ».
À la Ville, il n’existe pas non plus de stratégie globale des risques, mais de nouveaux dispositifs émergent. Cette préparation repose à la fois sur des cadres d’accélération, comme la Mission européenne « Cent villes climatiquement neutres » qui a notamment conduit à créer une Agora Lyon 2030.
Ce dispositif marque un changement : plutôt que de travailler secteur par secteur, la Ville réunit des acteurs variés du territoire autour d’une feuille de route commune et d’engagements propres à chaque structure sur la thématique du climat. Le Club transitions et résilience s’inscrit dans cette logique en favorisant les échanges d’expériences et la diffusion de pratiques entre acteurs du territoire.
La préparation aux crises ne repose donc pas seulement sur des plans : elle suppose aussi des espaces d’apprentissage où administrations, partenaires publics et acteurs du territoire apprennent à anticiper ensemble.
Que retenir ?
Grenoble et Lyon montrent ainsi que la transition écologique locale ne repose pas uniquement sur des annonces ou des objectifs stratégiques. Elle dépend aussi de la capacité des collectivités à construire des outils de pilotage, à transformer l’organisation, à gérer les conflits d’usage et à préparer les crises futures.
L’exemple de Grenoble et Lyon invite enfin à prendre au sérieux le temps long des transitions locales. À Grenoble, le second mandat écologiste a permis de stabiliser certains dispositifs et d’intégrer davantage les enjeux climatiques dans l’administration.
À Lyon, le premier mandat correspondait plutôt à une phase de lancement et d’expérimentation. Autrement dit, un premier mandat peut ouvrir les chantiers de la transition ; un second peut permettre de les institutionnaliser dans les routines administratives, les outils de pilotage et les pratiques professionnelles.
Gillian ORIOL ne travaille pas, ne conseille pas, ne possède pas de parts, ne reçoit pas de fonds d’une organisation qui pourrait tirer profit de cet article, et n’a déclaré aucune autre affiliation que son organisme de recherche.
– ref. Transition écologique locale : quatre conditions pour passer de l’ambition à l’action – https://theconversation.com/transition-ecologique-locale-quatre-conditions-pour-passer-de-lambition-a-laction-282443