Ce qu’un Congrès dominé par les démocrates changerait pour l’Europe

Source: The Conversation – in French – By Waya Quiviger, Professor of Practice of Gobal Governance and Development, IE University

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L’ESSENTIEL

• Un Congrès démocrate ne suffira pas à freiner Trump ni à garantir le soutien américain à l’Ukraine.

• La dépendance militaire aux États-Unis fragilise l’Europe, comme l’illustre le cas Starshield.

• Une victoire démocrate ne rétablirait pas l’alliance transatlantique : l’Europe doit en tout état de cause renforcer son autonomie stratégique.

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Les élections de mi-mandat mobilisent traditionnellement moins d’électeurs que les élections présidentielles. Cette année, toutefois, le scrutin suscite une attention considérable, aux États-Unis comme à l’étranger, en particulier en Europe.

L’Europe n’a même pas eu besoin d’attendre les résultats des « midterms » pour en mesurer les effets. Alors que le prix des carburants pèse sur les électeurs états-uniens, Donald Trump a récemment conclu un accord prévoyant l’importation de gazole russe dans l’espoir de faire baisser les prix avant le jour du scrutin. Un revirement spectaculaire après des années de pressions exercées par Washington à l’endroit de Moscou en raison de sa guerre contre l’Ukraine.

Le contraste avec l’attitude de l’Europe sur ce dossier est saisissant. Le 12 octobre, l’UE a adopté son plus vaste train de sanctions individuelles jamais décidé contre le complexe militaro-industriel russe, visant 1 569 personnes et entités. Quatre jours plus tard, Trump a suspendu l’application de nouvelles sanctions états-uniennes majeures contre la Russie, en vertu d’une loi qu’il avait signée quelques semaines auparavant.

Ces décisions adressent un message préoccupant à Kiev et aux capitales européennes : la pression exercée sur la Russie n’a rien d’acquis et peut être relâchée dès lors que les intérêts électoraux états-uniens deviennent prioritaires.

Dès lors, la question se pose : un Congrès aux équilibres différents (actuellement, les républicains dominent aussi bien la Chambre des représentants que le Sénat) pourrait-il modifier les relations entre les États-Unis et l’Europe ?

Pour les Européens, la réponse importe surtout dans deux domaines : la sécurité et le commerce. Ils ne doivent toutefois pas s’attendre à ce que les élections de novembre réparent instantanément une relation transatlantique mise à rude épreuve.

Ce que le Congrès peut changer

Trois scénarios possibles à l’issue des élections de mi-mandat méritent l’attention : les républicains conservent les deux chambres et gardent ainsi un Congrès « rouge » ; au contraire, les démocrates prennent le contrôle des deux Chambres ; ou bien on assiste à une « vaguelette bleue » qui voit les démocrates remporter la Chambre des représentants tandis que les républicains conservent le Sénat.

Une Chambre des représentants à majorité démocrate pourrait bloquer des textes de loi, enquêter sur les décisions de l’administration et peser sur les dépenses publiques. La conquête du Sénat leur donnerait en outre davantage de poids sur les nominations, notamment celles des ambassadeurs et des hauts responsables. Mais même si les démocrates contrôlaient les deux Chambres, Trump conserverait son droit de veto et pourrait continuer à recourir aux décrets présidentiels.

Une défaite sur le front intérieur ne rendrait pas nécessairement Trump moins actif à l’étranger. Elle pourrait même produire l’effet inverse. Si son programme législatif était entravé, il pourrait se concentrer sur les accords internationaux, les rapports de force et la construction de son héritage présidentiel. Dans l’un ou l’autre des scénarios de victoire démocrate, les Européens devraient donc se préparer à composer avec un président limité sur le plan intérieur, mais toujours disposé à prendre des risques politiques importants en matière de politique étrangère.

Une telle fuite en avant ne serait pas sans précédent. En janvier 2007, après avoir perdu la majorité à la Chambre des représentants et au Sénat lors des élections de mi-mandat de 2006, George W. Bush a envoyé plus de 20 000 soldats américains supplémentaires en Irak.

Ukraine, OTAN : les limites des garanties américaines

Pour l’Ukraine, les élections de mi-mandat pourraient avoir des conséquences importantes.

Si les républicains conservaient le contrôle du Congrès, le soutien américain resterait tributaire de la volonté des élus opposés aux concessions à Moscou de tenir tête à leur président. Ce n’est pas exclu : l’accord sur le gazole et la suspension des sanctions ont suscité de vives critiques dans les deux camps, montrant que soutenir Trump ne signifie pas toujours partager sa position sur la Russie. Mais les critiques, à elles seules, ne changent guère la situation de l’Ukraine.

Une Chambre des représentants à majorité démocrate exercerait un contrôle plus étroit sur l’administration et pourrait devenir un relais plus solide de l’aide à Kiev. Mais tout financement devrait encore obtenir l’accord du Sénat et du président. Une promesse de soutenir l’Ukraine ne se traduirait donc pas automatiquement par l’envoi d’armes sur le front.

Si les démocrates contrôlaient les deux chambres, le Congrès disposerait d’un levier plus important sur les crédits et les sanctions. Mais même dans un tel cas de figure, il ne pourrait pas négocier à la place de Trump ni garantir que son administration appliquerait les décisions des parlementaires comme ils l’entendent. Le président pourrait également recourir aux décrets pour contourner de fait le Congrès.

La récente dérogation aux sanctions contre la Russie illustre cette difficulté. Le Congrès avait adopté des mesures sévères, mais le président en a suspendu l’application peu après, au nom de l’« intérêt national ».

L’Europe — et l’Ukraine en particulier — doit comprendre que des lois à première vue sévères peuvent rester largement théoriques : les sanctions peuvent être levées ou suspendues pour une durée indéterminée.

Les récentes restrictions imposées à la connectivité satellitaire ukrainienne révèlent une autre vulnérabilité. Des responsables ukrainiens ont indiqué que les limitations de débit affectant Starshield, le service de satellites militaires de SpaceX, avaient perturbé leurs opérations de drones. Elon Musk, PDG de SpaceX et proche allié de Trump, a attribué le contrôle de ces restrictions à l’armée américaine et au président, même si les raisons de l’interruption du service ne sont toujours pas clairement établies.

Pour l’Europe, la conséquence est évidente. Une hausse des dépenses de défense est nécessaire, mais elle ne suffira pas si des moyens essentiels de communication et d’autres capacités militaires restent tributaires de décisions prises à Washington. Le soutien du Congrès peut fournir des ressources ; il ne saurait remplacer les capacités propres de l’Europe ni rendre fiables les engagements du locataire de la Maison-Blanche.

Le conflit entre les États-Unis et l’Iran ajoute une nouvelle source d’incertitude. L’Europe subit les conséquences économiques de la guerre, à travers les marchés de l’énergie et le transport maritime, mais elle dispose de peu de moyens pour peser sur les décisions de Washington.

Un Congrès démocrate pourrait renforcer le contrôle des opérations militaires et chercher à les encadrer par la loi et par le vote des budgets. Mais les pouvoirs du Congrès en matière de guerre ne garantissent pas que l’armée des États-Unis n’interviendrait plus à l’étranger. Soucieux de laisser un héritage en politique étrangère, Trump pourrait tout faire pour obtenir une victoire diplomatique, accentuer la coercition à l’encontre de Téhéran ou alterner entre les deux. L’Europe doit être en mesure de défendre ses intérêts dans chacune de ces hypothèses.

Commerce et droits de douane : pas de trêve automatique

Les entreprises européennes pourraient voir dans une progression des démocrates la perspective d’une plus grande prévisibilité. Mais elles ne doivent pas confondre cette perspective avec la fin automatique des différends commerciaux.

La Constitution confie au Congrès le pouvoir de fixer les droits de douane, mais celui-ci a délégué une part importante de ses prérogatives au président. Un changement de majorité au Congrès ne suffit donc pas, à lui seul, à supprimer les droits de douane existants ni à retirer ces pouvoirs à l’exécutif.

Une Chambre des représentants démocrate pourrait bloquer de nouveaux textes et mettre en évidence le coût des politiques de Trump. Si les démocrates remportaient également le Sénat, ils seraient mieux placés pour tenter de limiter la marge de manœuvre présidentielle. Trump conserverait toutefois son droit de veto : le surmonter exigerait davantage qu’une courte majorité démocrate.

Un Congrès républicain pourrait adopter des textes soutenant le programme économique de Trump. Mais les élus dont les électeurs pâtissent des restrictions commerciales seraient soumis à des pressions pour s’y opposer.

Il importe surtout que les Européens ne supposent pas que l’opposition du Congrès à Trump équivaut à un accord avec leurs priorités économiques. Dans les domaines de la concurrence industrielle, de l’accès aux technologies de pointe et des relations avec la Chine, la véritable question est de savoir si les intérêts des parlementaires américains convergent réellement avec ceux de l’Europe.

L’UE devrait consolider ses relations avec Washington en négociant d’une seule voix. Si les gouvernements cherchent individuellement à obtenir des exemptions, ils risquent d’affaiblir le pouvoir de négociation collectif de l’Union.

L’Europe ne peut pas se permettre d’attendre

Les élections de mi-mandat ont une importance réelle. Une Chambre des représentants démocrate constituerait un important pôle d’opposition à la Maison-Blanche. Le contrôle des deux Chambres par les démocrates renforcerait encore ce contre-pouvoir, tandis qu’une victoire républicaine laisserait les Européens face à un rapport de forces dont ils ont pu mesurer ces dernières années toute la complexité. Mais aucun de ces scénarios ne les dispenserait d’agir.

Les divergences sur les sanctions contre la Russie révèlent des priorités contradictoires, tandis que les restrictions imposées par SpaceX ont mis en lumière la dépendance européenne à l’égard des technologies états-uniennes. Les électeurs américains ne peuvent résoudre à eux seuls aucun de ces problèmes.

Les gouvernements européens devraient approfondir leurs relations avec les parlementaires américains, au-delà des clivages partisans, renforcer leurs industries de défense et sécuriser leurs infrastructures essentielles. Surtout, leurs dirigeants devraient résister à la tentation de voir dans une progression des démocrates un retour à la normale. Quel que soit le résultat, les Européens doivent y voir une occasion d’agir, et non un prétexte pour attendre.

Waya Quiviger ne travaille pas, ne conseille pas, ne possède pas de parts, ne reçoit pas de fonds d’une organisation qui pourrait tirer profit de cet article, et n’a déclaré aucune autre affiliation que son organisme de recherche.

– ref. Ce qu’un Congrès dominé par les démocrates changerait pour l’Europe – https://theconversation.com/ce-quun-congres-domine-par-les-democrates-changerait-pour-leurope-295713