Source: The Conversation – in French – By Christopher Hoy, McKenzie Research Fellow, The University of Melbourne
Partout en Afrique subsaharienne, les autorités fiscales modifient de plus en plus leur manière d’interagir avec les petites entreprises. L’approche traditionnelle reposait sur les contrôles, les sanctions et les inspections. Mais depuis peu, nombre d’entre elles investissent dans la sensibilisation des contribuables, les visites « porte-à-porte », et s’attachent à faciliter la mise en conformité.
La logique qui sous-tend ce changement est la suivante : contrôler chaque petit commerçant coûte cher et est impopulaire, tandis que renforcer la confiance semble moins onéreux et plus durable.
Notre nouvelle étude, menée dans le cadre du Centre international pour la fiscalité et le développement en Tanzanie, suggère toutefois que la réalité est plus complexe.
Nous avons travaillé en étroite collaboration avec l’administration fiscale pour mener une vaste expérience dans le cadre de laquelle nous avons renforcé la présence des agents du fisc dans certains quartiers sélectionnés de manière aléatoire, puis mesuré l’impact de cette interventon sur la confiance et le respect des obligations fiscales.
Cette étude s’est appuyée sur l’expérience que nous avions acquise lors de travaux menés avec les administrations fiscales de plusieurs autres pays à faible revenu.
Ce que montrent nos recherches, c’est que même lorsque les agents du fisc ne sont pas là pour « vous contrôler » leur simple présence peut modifier la façon dont les petites entreprises perçoivent l’État. Et pas toujours dans le sens escompté par les décideurs politiques.
Dans les régions plus riches et plus intégrées économiquement, notre étude montre que la présence des agents du fisc renforce la confiance et qu’elle est associée à un meilleur respect des obligations fiscales. Dans les régions plus pauvres et plus marginalisées, cette même présence réduit la confiance et entraîne une baisse des paiements d’impôts.
La conclusion est dérangeante mais importante : une approche de proximité non intrusive ne suffit pas à instaurer automatiquement la confiance. La relation entre l’État et les citoyens varie en fonction de la présence des services publics, ce qui influence la façon dont les gens perçoivent les agents du fisc.
Ce qui rend notre étude particulièrement utile, à nos yeux, c’est que nous avons croisé les réponses recueillies dans le cadre de notre enquête avec les registres fiscaux administratifs. Cela nous a permis de vérifier si les changements d’attitude se reflétaient dans le comportement réel des entreprises après la visite.
Nous avons ainsi constaté que la confiance et le respect des obligations fiscales évoluaient de concert. Là où le contact avec les agents du fisc renforçait la confiance, le comportement en matière de paiement des impôts avait tendance à s’améliorer. Là où la confiance diminuait, les paiements d’impôts baissaient.
Cela ne signifie pas pour autant que les autorités doivent renoncer à leurs actions de sensibilisation. Il est important d’éduquer et d’aider les contribuables, et d’assurer une présence sur le terrain. Mais ces efforts doivent être conçus pour s’adapter à chaque contexte.
La conception de notre étude novatrice
Afin de vérifier ce qui se passe lorsque les agents du fisc deviennent plus visibles, nous avons intégré un essai randomisé à une enquête en face à face menée auprès de 1 210 petites entreprises de la Tanzanie continentale, en décembre 2022. Ce travail a été mené en collaboration avec Redefine, un institut de sondage de la région. Les 119 circonscriptions urbaines et périurbaines de l’échantillon ont été réparties de manière aléatoire en deux groupes.
Dans les circonscriptions du groupe d’intervention, un agent du fisc du département de recherche et de planification des politiques de l’Administration fiscale tanzanienne accompagnait l’enquêteur et restait présent en tant qu’observateur tout au long de l’entretien.
Dans les circonscriptions du groupe témoin, la même enquête a été menée sans la présence d’aucun agent du fisc.
Les agents ne sont pas intervenus au cours de l’enquête. Ils n’ont ni inspecté les registres ni menacé d’appliquer des sanctions. Les personnes interrogées ont été informées que les agents des impôts étaient uniquement là pour observer. La seule différence entre le groupe d’intervention et le groupe témoin résidait dans la visibilité de l’administration fiscale.
Nous avons mesuré trois dimensions de l’attitude des contribuables :
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La perception de l’application de la loi : dans quelle mesure les entreprises estimaient que l’évasion fiscale avait des chances d’être détectée ;
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La perception de la facilitation : dans quelle mesure elles estimaient qu’il était facile de se conformer à la loi ;
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La confiance : le fait de considérer ou non le système fiscal comme équitable et réciproque.
Nous avons ensuite comparé ces réponses aux registres fiscaux administratifs des mêmes quartiers, qui couvraient environ 40 000 entreprises, afin de vérifier si ces perceptions se reflétaient dans les comportements réels de paiement après la visite.
Capacité vs légitimité
Le résultat principal est frappant. La simple présence d’un agent du fisc a réduit la confiance dans le système fiscal au sein du groupe expérimental par rapport au groupe témoin. En moyenne, la perception de l’application de la loi et celle de la facilité de mise en conformité ne différaient pas sensiblement entre les deux groupes.
Pourtant, cette moyenne masque l’aspect le plus important de l’analyse. Dans les zones où l’État est moins présent dans la vie quotidienne, où les écoles, les établissements de santé et les réseaux de transport sont plus éloignés, la présence d’un agent du fisc a servi de révélateur de la capacité de l’État. Dans ces zones, l’intervention a renforcé la perception de l’application de la loi et celle de la facilité de mise en conformité, par rapport aux perceptions des entreprises situées à proximité des services publics.
Pour les entreprises habituées à une faible présence de l’État, la visite d’un fonctionnaire agissait comme un révélateur de l’étendue de la présence de l’État. Mais capacité ne rime pas forcément avec légitimité. Une visite peut indiquer aux contribuables que l’État est présent sans pour autant les convaincre que celui-ci est équitable, réciproque ou à l’écoute.
Une même visite a eu des effets opposés
La distinction la plus nette est apparue entre les régions riches et les régions pauvres.
Dans certaines des régions les plus riches de Tanzanie – Dar es Salaam, Mwanza et Mbeya –, les entreprises du groupe d’intervention ont fait état de niveaux de confiance plus élevés que celles du groupe témoin. Dans les zones les plus pauvres du sud et de l’ouest du pays, notamment Mtwara, Lindi, Kigoma et Katavi, les entreprises du groupe d’intervention ont fait état d’un niveau de confiance nettement inférieur.
Lors d’une intervention identique, avec un même rôle d’observateur, les réactions observées étaient opposées.
Les entreprises réagissaient à ce que représentait le fonctionnaire des impôts dans chaque contexte local.
Dans les régions où les entreprises entretiennent déjà des interactions régulières avec les institutions de l’État, la visite d’un fonctionnaire des impôts peut être perçue comme s’inscrivant dans une relation équilibrée. Dans les régions où l’État est largement absent, sauf lorsqu’il veut obtenir quelque chose de particulier, cette même visite est interprétée de manière très différente. La présence du fonctionnaire met en évidence des fragilités préexistantes.
Des perceptions aux paiements
En moyenne, l’intervention n’a eu que peu d’effet sur le paiement ou non des impôts par les entreprises, et sur les montants versés. Mais lorsque l’on examine chaque région dans le détail, le même schéma se répète.
Dans les zones les plus pauvres, les entreprises des quartiers ciblés étaient moins susceptibles de payer des impôts au cours du premier trimestre suivant l’intervention. Et elles ont versé des montants globalement inférieurs.
Dans les zones plus aisées, le respect des obligations fiscales a évolué dans le sens inverse, avec des effets plus faibles.
Plus généralement, on observe que la confiance et le respect des obligations fiscales évoluent de concert. Là où le contact avec les agents du fisc renforce la confiance, le comportement de paiement a tendance à s’améliorer après la visite. Là où la confiance diminue, les paiements d’impôts baissent après la visite.
Ce que cela signifie pour les autorités fiscales
Cinq orientations pratiques découlent des données tanzaniennes.
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Premièrement, évaluer le niveau de confiance avant de déployer des actions de sensibilisation à grande échelle. Des indicateurs tels que la régularité des déclarations, l’accès limité aux services publics et les contacts antérieurs avec l’administration fiscale peuvent aider à identifier les zones où la confiance est la plus faible et celles où une visite de sensibilisation standard risque le plus de produire l’effet inverse de celui recherché.
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Deuxièmement, distinguer clairement l’accompagnement (aider les contribuables) de la répression. Si l’objectif d’une visite est d’éduquer les contribuables, le discours, les supports et l’attitude doivent le montrer clairement. Dans les contextes où la confiance est faible, tout ce qui ressemble à un contrôle fiscal peut être interprété comme tel, quelle que soit l’intention.
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Troisièmement, dans les zones où la confiance est fragile, privilégier les services plutôt que les contrôles. Une première interaction a plus de chances de renforcer la confiance si elle aide les entreprises à résoudre des problèmes, tels que l’obtention d’un numéro d’identification fiscale, la correction d’une erreur d’enregistrement ou le dépôt d’une réclamation.
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Quatrièmement, suivre de près à la fois la confiance et le respect des obligations fiscales. Le suivi de l’expérience des contribuables peut aider à déterminer quand les interactions avec l’administration fiscale renforcent ou affaiblissent leur relation avec l’État.
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Enfin, relier les actions de sensibilisation fiscale à l’image globale de l’État. Associer ces actions à des informations crédibles sur les dépenses publiques, les droits des contribuables et les voies de recours peut montrer au contribuable ce qu’il obtient en échange du respect de ses obligations fiscales.
Conclusion
L’administration fiscale est rarement un exercice purement technique. Pour un petit commerçant sur un marché de Mtwara ou de Kigoma, l’arrivée d’un agent du fisc est avant tout une rencontre avec l’État. Que cette rencontre le rende plus enclin à payer ses impôts dépend de ce que l’État a représenté pour lui jusqu’à présent.
Notre expérience suggère que l’engouement actuel pour des actions de sensibilisation fiscale moins coercitives en Afrique est globalement justifié, mais que leur conception est déterminante.
Élargir l’assiette fiscale ne consiste pas seulement à rendre l’État plus visible. Il s’agit de le rendre plus crédible.
Christopher Hoy bénéficie d’un financement du Centre international pour la fiscalité et le développement et de la Banque mondiale.
Revocatus Paul bénéficie d’un financement de la Banque mondiale.
– ref. Impôts : quand la souplesse de l’administration fiscale rapproche… ou éloigne les citoyens – https://theconversation.com/impots-quand-la-souplesse-de-ladministration-fiscale-rapproche-ou-eloigne-les-citoyens-294987