Source: The Conversation – France in French (3) – By Jeremy Martinez, Maître de conférences, droit public, Université Paris Dauphine – PSL
Le ministre de la justice Gérald Darmanin a refusé de démissionner après le meurtre de la jeune Lyhanna, malgré les dysfonctionnements graves relevés au niveau des magistrats du parquet. Le choix du garde des Sceaux s’inscrit dans la logique de la Vᵉ République, qui n’a eu de cesse de marginaliser la responsabilité des ministres, pourtant chefs de service de leur administration.
Rapidement après l’annonce du décès de la jeune Lyhanna dans des conditions terribles, les médias ont évoqué de nombreux dysfonctionnements de la chaîne pénale, policière comme judiciaire, qui ont incité les ministres de la justice, de l’intérieur et de l’éducation nationale à lancer une enquête administrative dont une première publication est intervenue le mardi 22 juin.
Ce « pré-rapport d’inspection de fonctionnement » conclut à un traitement défaillant de la part du parquet d’Auch et de la compagnie de gendarmerie de Condom. Les ministres de l’intérieur et de la justice ont pris des mesures conservatoires avant même la mise en œuvre d’une procédure contradictoire susceptible de mener à la révocation des fonctionnaires.
Le premier ministre Sébastien Lecornu a affirmé que la « puissance publique ne se défaussera pas » en faisant référence à la possibilité d’adopter des sanctions disciplinaires ainsi que plusieurs mesures législatives afin de mieux prévenir ces drames.
La position du Gouvernement repose donc sur un équilibre précaire : condamner individuellement des fonctionnaires négligents, tout en rejetant la responsabilité politique sur les ministres. Interrogé sur son avenir politique à la chancellerie, Gérald Darmanin a présenté des excuses en tant que garde des Sceaux, mais a refusé de démissionner, estimant que sa responsabilité politique n’était pas engagée.
Sans entrer dans l’opportunité politique d’un tel refus, une analyse constitutionnelle permet de comprendre le contexte de ce choix qui s’inscrit dans la logique du régime de la Vᵉ République, qui n’a eu de cesse de marginaliser la responsabilité politique individuelle des ministres. Nous pourrons alors mieux comprendre l’enjeu, ainsi que la difficulté soulevée par ces refus de démissionner.
Le contexte : un cadre constitutionnel lacunaire sur la responsabilité individuelle des ministres
La Constitution ne prévoit pas explicitement la démission individuelle des ministres. L’article 8 prévoit formellement que la cessation des fonctions d’un ministre n’intervient que lorsque le président de la République, sur proposition du premier ministre, l’a décidée.
Bien sûr, ce cadre juridique n’a pas empêché les ministres qui le souhaitaient de démissionner. Même si, en l’absence d’un cadre juridique clair, les motifs de départ sont très variés, il est possible de distinguer deux catégories principales de démissions individuelles depuis le début de la Vᵉ République.
La première concerne un désaccord politique. Par exemple, Aurélien Rousseau, ministre de la santé, a présenté sa démission en raison de son opposition à la loi sur l’immigration de 2023. La seconde concerne les ministres qui présentent leur démission en raison d’une affaire judiciaire.
Cependant, comme le rappelle l’affaire Lyhanna, il existe un motif de démission politique que les ministres tendent à exclure. Il concerne le refus d’un ministre d’assumer la responsabilité d’un dysfonctionnement grave au sein de son administration.
Le refus de démissionner du ministre en tant que chef de service
En effet, le garde des Sceaux Gérald Darmanin a écarté l’hypothèse d’une démission pour ce motif. Le ministre ne s’estime pas tenu pour responsable des défaillances administratives, dès lors que ses services auraient agi en contradiction avec les circulaires et les instructions qu’il avait données. En outre, Gérald Darmanin affirme que « le ministre de la justice ne peut rien faire », en raison de l’indépendance des magistrats, notamment du siège. On remarquera toutefois que, s’agissant de l’affaire Lyhanna, ce sont les magistrats du parquet, agissant sous l’autorité du ministre de la justice, qui sont principalement concernés. Gérald Darmanin évoque à cet égard l’impossibilité de donner des instructions individuelles, en vertu d’une loi de 2013 dite « loi Taubira ».
Le garde des Sceaux n’est pas le premier à s’être appuyé sur l’indépendance de son administration pour justifier une irresponsabilité politique. Le ministre de l’économie Bruno Le Maire a affirmé que certains services de Bercy (Direction générale du Trésor) étaient indépendants pour établir les prévisions de recettes fiscales qui déterminent l’équilibre budgétaire, et que, par conséquent, une erreur de leur part ne devait pas lui être imputable. Cette argumentation visant à écarter l’engagement d’une responsabilité politique est ancienne, car elle avait été énoncée par le premier ministre Lionel Jospin en 1999 à l’occasion de l’affaire des paillotes corses.
On peine à trouver un exemple de démission de ministres sous la Vᵉ République endossant les fautes de leurs services, à l’exception de celle, souvent citée, de Charles Hernu, ministre de l’intérieur en 1985, lors de l’affaire du Rainbow Warrior, qui a démissionné parce que des responsables de son ministère lui « [avaient] caché la vérité » (Le Monde, du 23 septembre 1985).
Ces refus successifs d’assumer une responsabilité ministérielle, en présence d’un grave dysfonctionnement des services, reposent sur une confusion entre responsabilité personnelle et responsabilité politique. En vertu de celle-ci, le ministre est responsable de l’action gouvernementale dans le champ de son ministère puisqu’il est le chef de service de son administration. Il peut donc être conduit à répondre des erreurs ou des dysfonctionnements de son administration, même lorsqu’il n’en est pas personnellement à l’origine, dès lors qu’il est l’autorité politique chargée d’exercer, dans ce domaine, le pouvoir de l’État. Encore plus, dans un régime parlementaire où, selon la formule de Georges Vedel, « le ministre fait écran entre le Parlement et les fonctionnaires » : il lui revient donc d’assumer politiquement les défaillances de son administration.
Ne pas confondre responsabilité politique et responsabilité pénale
Depuis longtemps maintenant, une large partie de la doctrine constitutionnelle s’alarme d’un défaut de responsabilité politique des ministres, car cette lacune semble avoir été compensée par ce qu’Olivier Beaud a qualifié de « criminalisation de la responsabilité des gouvernants », faisant référence au processus par lequel, à défaut de procédure de responsabilité politique, la voie pénale est mobilisée pour contester en creux des choix politiques.
De nombreux juristes ont dénoncé un risque de confusion entre les responsabilités politiques et pénales, et distingué des « erreurs politiques [qui] ne sauraient être assimilées à des fautes pénales ». Une faute pénale est, en principe, personnelle et intentionnelle, tandis qu’une erreur politique peut être générale et collective.
Depuis l’affaire du sang contaminé (O. Beaud, Le Sang contaminé. Essai critique sur la criminalisation de la responsabilité des gouvernants, 1999), on constate une augmentation de certaines plaintes déposées à l’encontre de ministres pour dénoncer l’adoption ou l’absence de décisions politiques sur le fondement d’une infraction pénale, par exemple, la mise en danger de la vie d’autrui (article 223-1 du Code pénal), ce qui peut poser une question brutale : « mal gouverner est-il un crime ? ». Les plaintes déposées contre plusieurs ministres de la santé pendant la crise du Covid en constituent une illustration significative.
Dans l’affaire Lyhanna, l’avocat de la partie civile a annoncé le dépôt de plusieurs plaintes sur ce fondement, non seulement contre le ministre de la justice devant la Cour de justice de la République, mais aussi contre les différents acteurs de la chaîne pénale, à savoir les enquêteurs et les magistrats devant une juridiction de droit commun.
La mise en cause personnelle des agents publics, ici des magistrats et des gendarmes, nous semble pouvoir être présentée comme une conséquence de la lente érosion de la responsabilité politique. Cette érosion tend à transférer la critique d’un dysfonctionnement institutionnel sur des responsabilités individuelles, en suggérant parfois une forme de partialité politique ou une défaillance personnelle des fonctionnaires concernés. Or, ces derniers agissent au nom de l’État et dans l’intérêt général, dans le cadre de fonctions qui dépassent leur seule personne.
Les décisions prises par ces fonctionnaires le sont en tant que magistrats ou gendarmes, et non en tant que personnes. Ce sont des administrateurs qui commettent d’abord des fautes de service, des actes impersonnels, et non des individus avec leurs « faiblesses, leurs passions, leurs imprudences » (Laferrière), même si, bien sûr, des fautes personnelles peuvent intervenir. Les magistrats et les gendarmes ont-ils eu l’intention de protéger Jérôme B. ? Doivent-ils être mis en cause pour des manquements professionnels ou personnels ?
En plaçant les projecteurs sur des défaillances personnelles, le refus d’un ministre d’engager sa responsabilité politique en présence d’un dysfonctionnement grave de son administration est susceptible de mettre en cause, au fond, l’équilibre même des institutions de l’État. Les répercussions de l’affaire Lyhanna replacent ainsi au cœur du débat public une question essentielle : celle de la responsabilité des gouvernants chargés de garantir le bon fonctionnement des services publics et la continuité des institutions de l’État.
Jeremy Martinez ne travaille pas, ne conseille pas, ne possède pas de parts, ne reçoit pas de fonds d’une organisation qui pourrait tirer profit de cet article, et n’a déclaré aucune autre affiliation que son organisme de recherche.
– ref. Affaire Lyhanna : un ministre n’est-il pas responsable des fautes de son administration ? – https://theconversation.com/affaire-lyhanna-un-ministre-nest-il-pas-responsable-des-fautes-de-son-administration-285567