Comment les finances publiques peuvent-elles traverser les turbulences de la période de « mi-transition » ?

Source: The Conversation – in French – By Étienne Espagne, Économiste, Agence Française de Développement (AFD)

L’agenda climatique ambitieux fixé en 2015 par l’accord de Paris est aujourd’hui mis à mal par l’instabilité générée par les chocs climatiques et géopolitiques. La part des énergies fossiles peine à reculer malgré l’émergence des secteurs de la transition énergétique. Dans ce contexte, il apparaît urgent de mieux coordonner l’action des ministères des finances et celle des banques de développement, qui peuvent construire conjointement des politiques économiques et des stratégies de financement plus résilientes.

Dix ans après la signature de l’accord de Paris, nous semblons entrer dans une nouvelle période de l’agenda climatique, de plus en plus difficile et instable à mesure que des chocs climatiques affectent plus fortement les pays. De nouveaux secteurs bas carbone émergent, sans parvenir à réduire la part globale des fossiles. Dans le même temps, la domination économique de ces secteurs se combine à des enjeux de reconfiguration géopolitique accélérée.

C’est ce que nous avons appelé ailleurs la « période de mi-transition ». De par ses instabilités intrinsèques, elle produit une tentation forte, au plan politique, de se cantonner à des politiques économiques réactives. Or, celles-ci risquent de renforcer des dépendances passées ou aggraver les vulnérabilités présentes.

Outre la sortie des États-Unis de l’accord de Paris, nous assistons par exemple au recul de certains pays de l’Union européenne sur le sujet de la renégociation du marché carbone (EU-ETS), ou encore au scepticisme de certains pays émergents vis-à-vis de transformations structurelles pourtant inévitables.

Pour éviter qu’une telle période ne se transforme en un régime durable de crises successives, les acteurs financiers publics doivent développer des politiques économiques de transition proactives et des stratégies de financement plus résilientes face à ces instabilités. C’est en particulier le cas pour les ministères des finances et les Banques nationales de développement.

Des scénarios climat et nature pour analyser et anticiper les risques

Pour les banques centrales, la construction de scénarios fournit un cadre pour analyser les risques physiques liés au changement climatique. Par exemple, pour évaluer les conséquences des catastrophes naturelles sur les actifs financiers, ou bien les risques de transition, c’est-à-dire les impacts économiques négatifs susceptibles de survenir pendant le processus de transition vers des économies bas carbone.

Ces scénarios visent à améliorer la surveillance, la stabilité et la résilience des systèmes financiers. Ils aident à définir la réglementation prudentielle (soit l’ensemble des mécanismes qui permettent de s’assurer de la stabilité financière des banques et de limiter le risque de faillite) et les exigences en matière de reporting qui s’appliquent aux institutions financières et aux assureurs.

La construction de tels scénarios climat s’est largement développée au sein de réseaux tels que le Network for Greening the Financial System (NGFS). Mais les scénarios produits par les banques centrales présentent des limites pour une application à des acteurs directs des politiques publiques. En effet, ils ne sont pas prescripteurs pour ce qui est des politiques publiques que les États doivent mener pour respecter leurs engagements climatiques.

Des objectifs, mais peu d’outils

De nombreux États, souvent sous la coordination des ministères de l’environnement, se sont engagés depuis l’accord de Paris dans des stratégies de décarbonisation. Celles-ci sont centralisées et consolidées par la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), organisme de l’ONU en charge de l’organisation des COP.

Les contributions nationales déterminées (Nationally Determined Contributions, ou NDC en anglais) et les stratégies de long terme (Long Term Strategies, ou LTS en anglais) permettent d’objectiver l’effort qu’un pays consent à produire et à le partager à la communauté internationale.

Ces engagements donnent une cible à atteindre. Celles-ci peut se décliner dans des mesures sectorielles plus ou moins précises selon les pays. Mais ils restent la plupart du temps silencieux sur les outils à déployer et sur les arbitrages politiques à mener.

Des initiatives ont surgi pour pallier ce manque :

par exemple, les Deep Decarbonization Pathways (DDP) pour explorer de quelle manière les pays pourraient atteindre la neutralité carbone ;
plus récemment, les « Climate Change and Development Reports » de la Banque Mondiale, ont proposé un état des lieux exhaustif de la situation de chaque pays membre vis-à-vis de ses possibles impacts climatiques et possibilités de transition.

Mais les changements en termes d’économie politique qu’impliquerait une telle transformation, les enjeux de transformation structurelle, de politiques industrielles, leurs impacts fiscaux, sur la dette, ou encore sur les stratégies de financement en restent largement absents.

Des enjeux climatiques et budgétaires indissociables

Pourtant, une littérature abondante démontre l’interconnexion des enjeux climatiques avec les enjeux budgétaires. La structuration récente de coalitions rassemblant des ministères des Finances autour de ces enjeux en témoigne.

Un premier enjeu tient à la vulnérabilité des pays face aux chocs climatiques. Et en particulier, aux déséquilibres budgétaires de court et moyen terme qui peuvent en découler. On parle de « spirale dette-climat » lorsque les conséquences sur les finances publiques du changement climatique contraignent la capacité des gouvernements à mettre en œuvre les politiques d’adaptation, d’atténuation et de soutien des plus vulnérables.

Un deuxième enjeu questionne l’efficacité des instruments à la main des gouvernements pour mettre en œuvre les politiques climatiques. Il peut par exemple s’agir de la taxation des secteurs émissifs, des subventions ou exonérations fiscales au bénéfice des secteurs bas carbone, de la mise en place de marchés carbone… Les transformations structurelles des économies pour répondre à la crise climatique peuvent aussi générer des chocs socio-économiques. Il peut s’agir, par exemple, de pertes d’emploi dans certains secteurs, qu’il convient de compenser. Elles peuvent également générer des opportunités qui se traduisent par des avantages compétitifs dans de nouveaux secteurs, ou encore des cobénéfices liés à la santé et au bien-être.

Les risques climatiques encore trop négligés

Pour faire face à ces problèmes, il est possible de mobiliser différents combinaisons de politiques publiques de façon à ne laisser aucun agent économique de côté.

Alors que les scénarios climat apparaissent comme des outils fondamentaux pour les ministères des finances dans la planification et l’élaboration de stratégies, 70 % des ministères des finances dans le monde déclarent ne pas intégrer les risques climatiques dans leurs cadres de politiques publiques.

La mise en œuvre de ces scénarios varie selon le niveau de développement des pays. Les économies à haut revenu les intègrent plus souvent dans les processus et politiques budgétaires, quoique de manière récente et souvent partielle.

Le rôle croissant des banques de développement

Rassemblées au sein du système Finance in Common (FiCS), les 550 banques publiques de développement (BPD), incluant des banques multilatérales et nationales, jouent un rôle croissant dans le financement du développement international. Elles totalisent plus de 22 000 milliards de dollars (plus de 18 920 milliards d’euros) d’actifs et opèrent à travers la planète dans la mise en œuvre de financements de long terme. Au sein de cet écosystème, 370 banques nationales de développement constituent des institutions puissantes à la main des gouvernements pour répondre aux enjeux de la mi-transition.

De nombreuses études démontrent leur rôle pour financer les plans de développement nationaux, politiques climatiques incluses. Une récente étude du think tank Climate Policy Initiative montre que les engagements climatiques des BPD ont augmenté de 20 % depuis 2015 pour atteindre 307 milliards de dollars (263,6 milliards d’euros) en 2023, après un pic à 377 milliards (323,7 milliards d’euros) en 2022.

Les travaux de recherche consacrés à l’alignement des banques publiques de développement mettent en évidence la nécessité de renforcer les capacités des banques nationales en matière d’action climatique.

Néanmoins, l’adoption de scénarios climat par les banques publiques de développement reste peu documenté. Les premières observations indiquent qu’elles les utilisent principalement pour réaliser une analyse des risques physiques et des risques de transition sur leur portefeuille.

Sur la base d’estimations à horizon 2040, l’Agence française de développement a ainsi estimé qu’environ 60 % de ses clients risquaient de faire face à une catastrophe naturelle dans les prochaines années. Dans son dernier rapport annuel, la Development Bank of Southern Africa (DBSA) indique avoir recours à des scénarios climat pour analyser son portefeuille et définir des objectifs financiers adaptés.

Mieux articuler les stratégies de financement

Jusqu’à la fin des années 2010, peu d’études ont interrogé l’action des BPD en matière d’inégalités. En travaillant étroitement avec les ministères des finances autour de scénarios climat et nature, cela permettrait pourtant de développer une compréhension plus fine des conséquences de l’action des BPD en matière de distribution des richesses dans l’économie.

Pour jouer pleinement leur rôle dans le financement des politiques publiques, les BPD doivent avant tout disposer d’un mandat explicite de la part de leur gouvernement actionnaire. Une élaboration conjointe de scénarios climat et nature contribuerait à préciser le mandat des BPD, en leur ouvrant de nouveaux champs d’intervention en matière d’action climatique. Il s’agit notamment d’identifier un portefeuille de projets prioritaires à fort potentiel transformationnel pour les économies, tout en facilitant la sélection des instruments financiers les plus adaptés.

En tant qu’institutions financières de long terme, les BPD sont appelées à jouer un rôle central pour garantir le succès des plateformes pays. C’est le cas au Brésil, où la Banco Nacional de Desenvolvimento Economicô e Social (BNDES) sert de secrétariat à la plateforme consacrée au financement du climat et de la transformation écologique, en coordination avec le ministère des finances brésilien.

Enfin, une coopération étroite entre les ministères des finances et leurs banques nationales, notamment par la construction de scénarios climat conjoints, doit permettre d’éclairer les mécanismes de transmission du risque bancaire au risque souverain et vice versa. Les garanties publiques, l’exposition des BPD aux titres souverains ou encore le financement d’entreprises publiques constituent autant de canaux de transmission des risques.

Une opportunité pour le multilatéralisme

L’intégration des scénarios climat dans les processus politiques constitue un changement stratégique nécessaire dans la période actuelle. Lorsqu’elles mobilisent des scénarios climatiques pour orienter leur prise de décision, les BPD ne devraient pas se limiter à un simple rôle passif.

En tant qu’opérateurs financiers à la main des gouvernements, elles ont vocation à devenir centrales dans la construction de scénarios climat-nature. Pour cela, elles doivent activement participer au dialogue avec les ministères des finances, les banques centrales et les autorités de régulation, afin de contribuer à l’élaboration et à l’appropriation collective des scénarios climatiques.

Construire une vision prospective commune des politiques économiques nécessaires pour accélérer les dynamiques de transition contribuerait à reconstruire un multilatéralisme de l’action, dans un contexte où la géopolitique des grandes puissances s’impose par la force.

Dans la perspective de la COP31 sur le climat à venir en novembre en Turquie, de la COP17 sur la biodiversité portée par l’Arménie, l’ouverture d’un tel chantier avec une coalition de pays volontaires sera déterminante pour structurer et porter cette réponse ambitieuse, à l’orée d’une deuxième décennie de l’accord de Paris lourde d’incertitudes.

Jean-Baptiste Jacouton est chargé de recherche à l’Agence française de développement (AFD).

Laura Sabogal Reyes et Étienne Espagne ne travaillent pas, ne conseillent pas, ne possèdent pas de parts, ne reçoivent pas de fonds d’une organisation qui pourrait tirer profit de cet article, et n’ont déclaré aucune autre affiliation que leur poste universitaire.

– ref. Comment les finances publiques peuvent-elles traverser les turbulences de la période de « mi-transition » ? – https://theconversation.com/comment-les-finances-publiques-peuvent-elles-traverser-les-turbulences-de-la-periode-de-mi-transition-281416