Démissions de maires et conseillers municipaux : des tensions enracinées dans une longue histoire

Source: The Conversation – France in French (3) – By Gaëlle Charcosset, Historienne, chercheuse associée au Laboratoire d’études rurales (LER), Université Lumière Lyon 2

Si les démissions de maires et de conseillers municipaux sont aujourd’hui sous les feux de l’actualité, elles résultent souvent de dissensions dans la gouvernance des communes qui prennent leur source dans l’histoire. Pour les comprendre, il faut revenir sur la manière dont les relations entre maires et conseillers municipaux se sont construites au XIXᵉ siècle et au début du XXᵉ siècle. Une recherche dans la région du Beaujolais éclaire cette incomplète démocratisation de l’institution municipale et la variété des modes de gouvernement.

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À l’été 2025, une enquête réalisée par Martial Foucault pour l’Association des maires de France révèle une hausse des démissions de maire durant le mandat en cours. Dans 31 % des cas, ce sont les dissensions avec le conseil municipal qui en sont la cause.

De même, la presse locale se fait souvent l’écho de démissions de conseillers municipaux, seuls ou en bloc, dénonçant l’« incapacité à échanger et le fait qu’il le [maire] décidait de tout » (Chanceaux-sur-Choisille, Indre-et-Loire), un dialogue « rompu » et des décisions « prises sans concertation préalable » (Palazinges, Corrèze), ou encore « le manque de communication, de considération pour les élus et le pouvoir de décision accaparé par des collaborateurs non élus » (Briançon, Hautes-Alpes).

Si leur hausse est récente, les démissions ainsi motivées sont anciennes et paraissent trouver leur source dans la manière même dont les deux institutions municipales, maire et conseil municipal, ont été conçues en interrelation au XIX^e siècle.

Ainsi, à partir de la région du Beaujolais entre 1800 et 1940, il est possible de mettre en évidence que, si une progressive démocratisation accentue le rôle des conseillers municipaux, elle reste incomplète. Localement, pour ne pas dire communalement, des modes de gouvernement spécifiques ont défini les prérogatives effectives de chacun.

Une lente démocratisation de l’institution municipale

Si les fonctions municipales se généralisent durant la Révolution, c’est à partir du Consulat qu’elles se stabilisent et prennent la forme actuelle d’un maire et d’un conseil municipal. Dans un premier temps, le conseil municipal a un rôle très restreint. Constitué d’édiles nommés et renouvelés par moitié tous les dix ans, il est peu dynamique, touché par des démissions, des départs ou des décès, tandis que la figure du maire se construit comme agent de l’État, officier de l’état civil et représentant de la commune.

Avec l’introduction du principe électif, censitaire (1831) puis « universel » masculin à partir de 1848, un renouvellement plus fréquent et un élargissement de ses prérogatives (loi de 1837), le conseil municipal se consolide. Cela invite l’administration, qui procède encore à la nomination du maire et de l’adjoint, à ajuster ses choix. Ainsi, sous la monarchie de Juillet (1831-1848), les préfets doivent régulièrement tenir compte des forces en présence. Dans le département du Rhône, ils font alors le choix d’un maire dans le groupe ou « parti » qui paraît majoritaire et d’un adjoint parmi ses adversaires.

Sous le Second Empire, le magistrat et son adjoint peuvent être choisis en dehors et avant même les élections municipales ; cependant, devant les conflits et les critiques de l’autorité, les préfets renoncent dans les années 1860 à un choix hors conseil, si bien qu’ils peuvent concéder la présidence des assemblées municipales à des républicains.

Après six ans d’alternance entre élection du maire par le conseil municipal et nomination par l’administration, le principe électif est définitivement adopté (1876 ; 1882 pour les chefs-lieux de canton). La « charte » de 1884 conforte sur le plan législatif le fonctionnement démocratique de l’institution municipale, confirmant notamment la publicité des délibérations et permettant la permanence des commissions.

Une démocratisation incomplète

Cependant, sur le plan social, la démocratisation reste très relative. L’administration du début du XIXᵉ siècle a choisi pour maires des hommes bénéficiant d’une certaine aisance, le justifiant par l’instruction nécessaire et la capacité à consacrer du temps pour une fonction non rémunérée. En réalité, elle a aussi fait preuve de pragmatisme en recourant à des « notables », souvent grands propriétaires fonciers qui, par leur assise sociale et économique, exercent une autorité, un contrôle sur la société villageoise et qui, évincés, pourraient s’opposer à la municipalité nommée.

En dehors de ces notables, le recrutement au sein des élites villageoises est la règle conduisant à une surreprésentation des grands exploitants agricoles, des professions libérales et des artisans et commerçants. Le choix des électeurs pour leurs conseillers municipaux est par la suite similaire et se maintient sur la longue durée.

Sous la III^e République, la compétition électorale paraît se réduire davantage autour de « familles éligibles », se caractérisant par leur enracinement, leur patrimoine et leur place dans la mémoire collective locale, ce que les ethnologues, sociologues et politistes ont analysé jusqu’au début du XXIᵉ siècle.

Dans les villages du Beaujolais, les compétitions électorales paraissent se jouer en moyenne entre une trentaine d’hommes et à peine une vingtaine pourrait espérer le succès de leur candidature (pour dix à douze élus). Au début du XXᵉ siècle, le recours au second tour se raréfie tant en nombre de places qu’il reste à pourvoir que de communes où il est nécessaire. Avant la Seconde Guerre mondiale, seuls les renouvellements de 1925 et de 1935 paraissent un peu plus disputés.

Des modes de gouvernement municipaux, de l’exercice solitaire à la collégialité

Derrière cette tendance générale, ce sont des modes de gouvernement différents que les registres des délibérations municipales permettent de mettre au jour. En comparant les conseils municipaux de deux communes distantes d’à peine 20 km, ce sont deux fonctionnements radicalement différents qui émergent et qui se perpétuent pendant un siècle et demi.

À Odenas, le maire, qu’il s’agisse du châtelain légitimiste dans les années 1820 ou de l’avocat radical-socialiste un siècle plus tard, exerce de manière solitaire, le conseil municipal paraissant se limiter à enregistrer ses décisions. Aucun conflit ou désaccord ne transparaît dans les délibérations, les commissions permanentes impulsées par le préfet au début du XXᵉ siècle sont vite abandonnées. L’adjoint et le secrétaire de mairie sont les relais quotidiens du maire.

À Chamelet, c’est la collégialité qui s’impose : le maire est souvent « autorisé », « prié », « invité » à agir en fonction des délibérations prises, la vérification de ses comptes confiée à des édiles dont la fortune et la position sociale garantissent leur indépendance à son égard, la direction des travaux sur les chemins vicinaux exercée par les édiles alors qu’en théorie, elle lui revient. Les délibérations, plus fréquentes, sont marquées par de nombreux échanges que l’on prend soin de transcrire, de propositions faites par les uns, de votes à main levée ou à bulletin secret selon les circonstances ; les commissions y sont précoces, structurées et engagent tous les conseillers en fonction de leurs compétences.

Si les rapports de force sociaux ne sont pas totalement étrangers à ces deux modes de gouvernement, ils ne s’y réduisent pas, mettant en évidence la construction de savoir-faire administratifs et délibératifs, d’habitudes – et la compétition en cercle fermé y contribue pleinement – qui n’empêchent ni les évolutions ni des oscillations d’un mode à l’autre, plus marquées dans d’autres communes, provoquant parfois des crises et des démissions. Ces différences d’une commune à l’autre discutent aussi de la plus ou moins grande démocratisation de l’institution municipale qui s’est opérée.

Les secrétaires de mairie interrogés au début des années 2000 pouvaient témoigner, quand ils exerçaient dans plusieurs communes, de ces modes de gouvernement différents qui se maintenaient.

Gaëlle Charcosset ne travaille pas, ne conseille pas, ne possède pas de parts, ne reçoit pas de fonds d’une organisation qui pourrait tirer profit de cet article, et n’a déclaré aucune autre affiliation que son organisme de recherche.

– ref. Démissions de maires et conseillers municipaux : des tensions enracinées dans une longue histoire – https://theconversation.com/demissions-de-maires-et-conseillers-municipaux-des-tensions-enracinees-dans-une-longue-histoire-274791