Source: The Conversation – France in French (3) – By Alexandre Guigue, Professeur de droit public, Université Savoie Mont Blanc
Le premier ministre Sébastien Lecornu a privilégié la recherche de compromis sur les textes financiers avant de changer de stratégie en janvier, face au blocage de la discussion budgétaire. En choisissant finalement le 49.3, le premier ministre est revenu sur sa promesse. Mais quelles options se présentaient à lui ? Le choix du 49.3 était-il justifié ?
Après sa nomination, Sébastien Lecornu a laissé nombre d’observateurs perplexes en déclarant vouloir privilégier la négociation au passage en force, prenant même l’engagement de ne pas recourir au 49.3. Or, depuis les législatives de 2022, les premiers ministres ont fait adopter toutes les lois de finances initiales au 49.3, rendant la procédure presque banale.
Depuis la dissolution de 2024 et la tripartition de l’Assemblée nationale qui en a résulté, le recours au 49.3 semblait plus inéluctable encore. Aussi, l’annonce du nouveau premier ministre marquait une rupture, comme si la composition de l’Assemblée avait fini par contraindre l’exécutif à un changement de méthode. En cherchant la voie du compromis, le gouvernement semblait enfin suivre l’exemple d’autres pays européens où règne la culture du compromis, comme l’Allemagne ou la Belgique.
Mais cette approche était aussi risquée. Si elle a permis l’adoption surprise du projet de loi de financement de la Sécurité sociale en décembre 2025, la loi de finances initiale s’annonçait autrement plus difficile, tant les groupes politiques refusaient de s’entendre. Constatant l’impasse du débat après sa reprise le 13 janvier 2026, le gouvernement a donc demandé la suspension des débats prévus et a commencé à préparer une ordonnance.
En effet, le délai de 70 jours imparti au Parlement pour se prononcer sur le texte était dépassé, ce qui rendait la prise de celle-ci possible à tout moment. Elle aurait présenté l’avantage de doter la France d’un budget complet pour 2026, mais elle n’aurait pas prémuni le gouvernement d’une éventuelle censure spontanée. Interpellée dans l’Hémicycle, le 15 janvier 2026, la ministre des comptes publics Amélie de Montchalin a annoncé que le gouvernement était face à un choix : le 49.3 ou l’ordonnance. L’exécutif a donc hésité, l’Élysée et le gouvernement semblant même s’opposer sur la voie à suivre, avant d’opter pour le 49.3, un choix finalement moins brutal et moins risqué qu’une ordonnance.
Pourquoi choisir le 49.3 plutôt que l’ordonnance ?
Ordonnance et 49.3 sont deux voies exceptionnelles qui malmènent le Parlement. Mais le 49.3 présente au moins deux avantages par rapport à l’ordonnance.
Premièrement, l’ordonnance permet au gouvernement de mettre en vigueur seul le projet de loi de finances. En court-circuitant le Parlement, il le prive de son pouvoir fondamental de consentir à l’impôt. C’est ce qui explique en partie qu’aucun gouvernement n’y a eu recours depuis 1958 alors qu’il en a régulièrement eu la possibilité. En effet, une ordonnance peut être prise dès l’expiration du délai de soixante-dix jours calendaires donné au Parlement pour se prononcer. Mais la Constitution ne le rend ni automatique ni obligatoire. Le gouvernement peut aussi décider d’accorder plus de temps au Parlement pour lui permettre de se prononcer, quitte à le presser un peu en recourant à la procédure du vote bloqué (44.3 ou, bien sûr, au 49.3.
Dans l’esprit des rédacteurs de la Constitution, la menace de l’ordonnance a plus pour objectif d’inciter les parlementaires à tenir leur délai que de les mettre totalement à l’écart. La logique des règles budgétaires françaises est de favoriser l’adoption du projet de loi de finances par des votes, amendement par amendement et disposition par disposition. Si le gouvernement a les moyens juridiques de forcer un peu les choses, le consentement du Parlement reste requis. Même avec le 49.3, les députés conservent un certain droit de regard, puisqu’ils peuvent refuser le texte en renversant le gouvernement. C’est ce qui s’est produit en 2025 pour le gouvernement Barnier. Avec une ordonnance, au contraire, le dessaisissement est total et le texte peut ne pas tenir compte des débats parlementaires.
Deuxièmement, le contenu de la loi de finances peut ne pas être le même selon qu’il est mis en vigueur par ordonnance ou que le texte est adopté par 49.3. En effet, le premier ministre peut choisir la version du texte sur laquelle il engage la responsabilité de son gouvernement, par exemple une version qui comporte des amendements acceptés par les deux assemblées. La situation est moins claire s’agissant de l’ordonnance et la question a divisé les juristes. Pour certains, comme l’article 47.3 indique que « les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance », il faut comprendre qu’il s’agit du « projet initial » du gouvernement. Pour d’autres, rien n’empêche le gouvernement de retenir des amendements. Si cette seconde thèse nous paraît la plus convaincante, le gouvernement Lecornu a prudemment suivi la première en reprenant presque intégralement sa copie initiale dans l’ordonnance qu’elle a préparée. Si celle-ci avait été prise, les débats parlementaires n’auraient servi à rien et la mise à l’écart du Parlement aurait été totale, malgré la tentative du premier ministre de rassurer les groupes politiques, en particulier le groupe socialiste. Finalement, en choisissant une telle ordonnance, le premier ministre se serait plus exposé au vote positif d’une motion de censure spontanée qu’en engageant la responsabilité de son gouvernement sur une version du texte qui tient compte d’une partie au moins des débats parlementaires.
Les conséquences du recours à l’article 49.3
Pour faire adopter le projet de loi de finances, Sébastien Lecornu a dû recourir au 49.3 à trois reprises : une première fois sur la première partie du texte, une deuxième fois sur la deuxième partie et une dernière fois en lecture définitive. Avec le rejet de la première motion de censure, l’adoption du texte est devenue certaine. Pourtant, les conséquences de chaque scrutin n’étaient pas les mêmes pour la loi de finances.
En effet, en cas de motion positive après recours au 49.3 sur la première partie ou la deuxième partie du projet, le texte aurait été considéré comme rejeté puis renvoyé au Sénat, c’est-à-dire que la procédure aurait pu se poursuivre. Comme le Parlement ne se serait alors pas définitivement « prononcé » au sens de l’article 47.3 de la Constitution, un nouveau gouvernement nommé par Emmanuel Macron aurait pu prendre une ordonnance financière.
Supposons maintenant qu’une motion de censure ait été votée positivement lors de la lecture définitive du texte à l’Assemblée, c’est-à-dire lors du troisième recours au 49.3. Le renversement du gouvernement aurait entraîné le rejet définitif du projet de loi de finances et le Parlement se serait alors définitivement prononcé, au sens du texte constitutionnel. Le gouvernement démissionnaire aurait alors continué à prélever les impôts existants et à dépenser dans le cadre des services votés sur le fondement de la loi de finances spéciale adoptée fin décembre. Mais, après sa nomination, un nouveau gouvernement n’aurait pas pu prendre une ordonnance, les conditions pour celles-ci n’étant pas réunies. Il aurait été contraint de présenter aux députés un nouveau projet de loi de finances et de relancer une nouvelle procédure budgétaire, avec des conséquences pénibles pour le pays.
Fin du marathon budgétaire
En réussissant son pari grâce au 49.3, Sébastien Lecornu a mis un terme au marathon budgétaire. Mais il a aussi évité une voie brutale qui l’aurait fortement exposé au risque de censure.
Il reste que la loi de finances pour 2026 ne contente personne et que les difficultés ne sont que repoussées. Il sera, en effet, difficile de faire adopter une loi de finances rectificative dans les mois qui viennent.
Par surcroît, le ministère de l’économie et des finances travaille déjà sur le projet de loi de finances 2027. Au mois de juin, les députés devront à nouveau débattre des orientations budgétaires du pays avant que le premier ministre ne revienne à l’automne devant les assemblées pour présenter le nouveau projet. Autant dire que le temps est encore long avant l’échéance de l’élection présidentielle de 2027.
Alexandre Guigue est membre de la Société française de finances publiques et l’Association française de droit constitutionnel qui sont des associations d’intérêt public à caractère purement universitaire et scientifique. Il a reçu des financements de l’Université Savoie Mont Blanc pour différents projets scientifiques dans le cadre de ses fonctions d’enseignant-chercheur.
– ref. Sébastien Lecornu a-t-il bien fait d’utiliser le 49.3 pour l’adoption du budget ? – https://theconversation.com/sebastien-lecornu-a-t-il-bien-fait-dutiliser-le-49-3-pour-ladoption-du-budget-275101