Pourquoi les collectivités locales s’endettent-elles ?

Source: The Conversation – in French – By Serge Rouot, Maître de conférences en sciences de gestion, Université de Lorraine

Même si la dette des administrations publiques locales ne représente que 7,5 % de la dette publique totale, elle s’invite au cœur des débats des élections municipales 2026. Pourquoi les collectivités recourent-elles à la dette ? Pourquoi communiquer à destination des habitants ?

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Les bilans des candidats à la réélection ou les programmes des candidats d’opposition valorisent volontiers des impératifs de réduction de l’endettement. Parmi les candidats à la mairie de Paris : Emmanuel Grégoire souhaite « autofinancer les investissements de façon beaucoup plus importante », Rachida Dati explique que « la progression de la dette sera de 0 » et Pierre-Yves Bournazel estime « pouvoir diviser par deux la dette ».

L’injonction est-elle pour autant être une finalité en soi ?

D’abord, les administrations publiques locales (APUL), ce sont 262,9 milliards d’euros de dette, donc seulement 7,5 % des 3 482,2 milliards d’euros de dette des administrations publiques. Ensuite, ce sont surtout 54 % de l’investissement public en France.

Financement de l’investissement

La question n’est-elle pas tant l’endettement, que l’usage qui en est fait ?

Dans une collectivité locale, l’emprunt finance exclusivement l’investissement (équipement, travaux, biens durables), sans qu’il n’ait à être affecté à un projet précis. Globaliser le besoin de financement de la section d’investissement prévue au budget (article L 2331-8 du Code général des collectivités territoriales) ne rend pas toujours explicite l’utilisation de cet endettement.

Les montants en jeu sont conséquents : les investissements publics locaux s’élèvent à 67,9 milliards d’euros pour 2024. Imaginer les financer sur une épargne préalable (c’est-à-dire les autofinancer) est illusoire, d’autant que les placements ne sont pas possibles pour une collectivité (sauf rares exceptions). Toute trésorerie excédentaire doit être déposée au Trésor public et aucune rémunération n’est prévue (article L 1618-2 du Code général des collectivités territoriales).

Contraintes de l’endettement

La dette conduit à une charge de la dette, à savoir à des intérêts payés aux prêteurs, notamment aux établissements de crédit, sur les fonds consentis. Le niveau d’endettement est contraint à une capacité de remboursement, qui, dans le cas d’une commune, correspond largement à sa richesse fiscale. L’appartenance au secteur public n’éloigne pas le risque d’une cessation de paiement : rappelons le cas d’Angoulême en 1990.

En outre, un endettement trop élevé alourdit les conditions de taux d’intérêt. En effet, une situation dégradée éveille l’inquiétude des marchés : les investisseurs acceptent de prêter en échange d’une prime de risque, qui renchérit le taux d’intérêt payé sur la dette. À l’inverse, un endettement modéré conduira à des conditions plus attractives, réduisant la charge de la dette et libérant des marges de manœuvre budgétaires pour l’action publique : moins d’intérêts, c’est plus de services publics.

Il existe un seuil de consentement à l’impôt. Il ne permet pas de financer un bâtiment municipal par des seules recettes fiscales, au cours d’une année donnée. Comme un ménage s’endette pour devenir propriétaire de sa résidence principale, une collectivité empruntera pour construire une école ou une médiathèque, servant le bien commun sur plusieurs générations. Le crédit sera remboursé sur 30 ans pour un bâtiment public qui profitera à plusieurs générations, équilibrant ainsi l’effort sur plusieurs générations également.

Communication politique et communication financière

L’emprunt est forcément une notion abstraite pour l’électeur ; il ne fait pas partie de son quotidien comme la sécurité, le logement ou les mobilités. L’expliquer n’est pas aisé, étant donné la technicité de l’analyse financière du budget des villes, plutôt réservée aux initiés.

La communication politique intègre une communication sur les finances locales, et ce, même hors échéances électorales. On devine qu’on ne communique pas de la même façon avec un bilan flatteur qu’avec une situation dégradée. En France, nous montrons que les régions aux performances les plus solides promeuvent et quantifient leurs actions dans le domaine économique, alors que les régions aux performances plus moyennes adoptent une communication plus institutionnelle, centrée sur le débat démocratique.

Les deux stratégies sont valorisantes pour l’élu en place et s’avèrent gagnantes dans un objectif de réélection.

Impératif de transparence

Au-delà, il semble indispensable de communiquer sur les finances locales, notamment pour informer sur le coût réel des services publics.

Dans une organisation privée, un taux de rendement de l’investissement supérieur au coût du financement serait exigé. Dans le secteur public, l’entrée de la piscine n’est pas tarifée à son juste coût pour des raisons de service public rendu à la population. C’est ainsi qu’une communication de crise s’est développée au moment de l’explosion des prix de l’énergie, à l’automne 2022, débutant dans la presse, se poursuivant par la communication financière de la ville.

Communiquer précise les programmes politiques, mais doit aussi savoir légitimer un financement par l’impôt ou par l’emprunt. Selon la théorie de l’évitement du blâme de Kent Weaver, les citoyens sont plus sensibles aux efforts qu’ils consentent qu’à ce qui leur est offert. Ils identifient bien les prélèvements obligatoires, mais ils évaluent très mal dans quelle mesure les tarifs des services publics sont subventionnés. Le constat justifie le déploiement d’une pédagogie en ce sens.

Ne pas accéder à cet impératif de transparence rompt également le principe même de la démocratie représentative : « La société a droit de demander compte à tout agent public de son administration » dans l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. La campagne électorale en est l’expression première.

Les auteurs ne travaillent pas, ne conseillent pas, ne possèdent pas de parts, ne reçoivent pas de fonds d’une organisation qui pourrait tirer profit de cet article, et n’ont déclaré aucune autre affiliation que leur organisme de recherche.

– ref. Pourquoi les collectivités locales s’endettent-elles ? – https://theconversation.com/pourquoi-les-collectivites-locales-sendettent-elles-275760