Source: The Conversation – in French – By Zineb Abidi Perier, Maitresse de Conférences, Université Paris-Est Créteil Val de Marne (UPEC)
En choisissant leur maire les 15 et 22 mars 2026, les électeurs désigneront aussi les conseils des intercommunalités. Bien que méconnus, ces conseils concentrent d’importants pouvoirs sans toutefois garantir une représentation équitable de toutes les communes et de leurs citoyens.
En mars 2026, les Français ne voteront pas seulement pour leurs maires. En effet, ces élections s’appellent officiellement élections municipales et communautaires. Une partie des conseillers municipaux qu’ils éliront siégera également au sein du conseil intercommunal auquel appartient leur commune, une instance souvent méconnue du grand public.
Mais, depuis la loi NOTRe de 2015, les intercommunalités prennent en charge de plus en plus de compétences : transport, développement économique, aménagement du territoire, gestion des déchets, fiscalité locale ou encore transition écologique. Pourtant, leur fonctionnement institutionnel reste largement absent du débat public car méconnu des citoyens.
Une question démocratique essentielle se pose alors : le pouvoir est-il équitablement réparti entre les communes et, surtout, entre les citoyens ?
Une architecture institutionnelle incontournable
Depuis 2014, toutes les communes françaises se doivent d’appartenir à l’une des 1 254 structures intercommunales françaises, appelées établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) : communauté de communes, communauté d’agglomération, communauté urbaine ou métropole. La Métropole du Grand Paris, la Métropole de Lyon et la Métropole Aix-Marseille-Provence possèdent leurs propres statuts.
Le nombre de sièges attribués à chaque commune dépend principalement de sa population, selon la règle proportionnelle de la plus forte moyenne. Des ajustements garantissent ensuite que toute commune est au moins représentée par un délégué, et qu’aucune n’occupe plus de la moitié des sièges. Les communes disposent alors d’une petite marge pour modifier la répartition des sièges au sein du conseil, dans le respect du cadre légal.
Les électeurs ne votent pas directement pour les conseils intercommunaux ! Les délégués sont issus des conseils municipaux. Dans les villes de plus de 1 000 habitants, les premiers élus de chaque liste au conseil municipal siègent aussi au conseil intercommunal. La liste arrivée en tête du second tour (ou ayant obtenu 50 % au premier) remporte la moitié des sièges intercommunaux, l’autre moitié étant répartie entre toutes les listes à la proportionnelle. Dans les villes de moins de 1 000 habitants, le maire puis les adjoints dans l’ordre du tableau représentent la ville au conseil intercommunal.
À première vue, ces mécanismes reposent sur un principe simple. Une commune plus peuplée dispose d’un nombre plus élevé de représentants. Toutefois, cette logique démographique ne garantit pas nécessairement une répartition équilibrée du pouvoir décisionnel. Les écarts de population entre communes peuvent conduire à une concentration du pouvoir au sein de quelques communes, au détriment des communes les moins peuplées.
L’effet trompeur de la représentation proportionnelle
Récemment, une base de données originale, couvrant l’ensemble des 1 251 intercommunalités françaises (hors Paris, Lyon, Marseille) et reprenant les données issues des élections municipales de 2020, a permis d’analyser non seulement la répartition des sièges, mais aussi la capacité effective des communes à influencer les décisions collectives. Les résultats sont sans ambiguïté : les règles actuelles, bien qu’inspirées par la proportionnalité démographique, conduisent fréquemment à une surreprésentation structurelle des grandes villes dans les prises de décisions.
Pour comprendre ce décalage, il faut distinguer représentation et pouvoir. Dans une assemblée, avoir des sièges ne suffit pas : encore faut-il être en position de faire basculer une décision. Une commune peut tout à fait avoir un représentant sans jamais être décisive tandis qu’une autre peut se retrouver presque systématiquement nécessaire pour former une coalition gagnante. Le pouvoir dépend donc moins du nombre de sièges que de leur capacité à influencer l’issue des votes.
En effet, dans la Communauté urbaine du Grand Besançon, contrôle 55 sièges sur 123 quand la seconde plus grande ville, Saint-Vit est seulement représenté par 2 délégués. De fait, Besançon regroupe 60 % des 198 250 habitants de la communauté urbaine, quand Saint Vit n’a que 4 945 habitants. Mais la commune de Besançon est présente dans 99,9 % des coalitions nécessaires pour prendre une décision. Il est donc quasiment impossible pour les autres communes de créer une majorité pour prendre une décision sans l’aval des délégués de Besançon.
En théorie des jeux, cette idée est reprise dans le concept d’électeur pivot. C’est l’électeur capable de faire basculer le scrutin en changeant son vote. L’indice de Banzhaf mesure le nombre de fois ou un électeur est pivot sur le nombre de coalitions que l’on peut former. Ainsi, à partir de la répartition des poids de chaque commune, on peut calculer un indicateur de sa capacité réelle à influencer le vote dans le conseil.
Des citoyens inégaux face aux décisions locales
Ces écarts entre pouvoir et représentation, comme dans l’exemple de Besançon, sont fréquents. Dans de nombreux EPCI, les citoyens des communes les plus peuplées ont une probabilité nettement supérieure d’être décisifs lors des votes.
Dans le cas des EPCI regroupant au moins 50 communes, le graphique ci-dessous montre que le pouvoir d’un grande ville peut s’envoler dès qu’elle contrôle au moins 20 % des délégués. De fait, dans un récent rapport du Sénat, plusieurs maires de petites villes témoignent ainsi de leur sentiment de dépossession.
Les accords locaux dans la répartition des sièges que la loi autorise au sein des EPCI permettent parfois d’atténuer les déséquilibres observés. Mais si les accords entre communes ont amélioré la répartition du pouvoir dans 618 cas, ils l’ont dégradé dans 233 conseils intercommunaux.
Selon la même étude, les représentants de certaines petites communes peuvent même n’avoir a priori aucun pouvoir ! Ainsi dans la Communauté d’agglomération de la Riviera du Levant (Guadeloupe) la commune de La Désirade ne dispose que d’un délégué quand Le Gosier, Sainte-Anne et Saint-François disposent respectivement de 17, 15 et 8 représentants. Il suffit donc que les représentants de deux grandes villes s’allient pour obtenir la majorité, sans que le vote de La Désirade ne soit jamais décisif ! Neuf cas similaires ont été dénombrés sur les 1 251 EPCI étudiés. La présence de ces communes dans les conseils devient alors essentiellement symbolique, malgré l’impact concret des décisions prises sur leurs habitants.
Des alternatives pour une représentation plus équitable
Cette situation n’est pas une fatalité. Des méthodes alternatives de répartition des sièges, bien identifiées en science politique, permettraient de réduire sensiblement ces inégalités de représentation :
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Il faudrait d’abord s’assurer dans la répartition finale des sièges qu’aucune ville n’ait un indice de Banzhaf égal à zéro.
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Appliquer une autre méthode pour répartir les délégués entre communes ou encore abaisser de 30 % ou même de 40 % la part de sièges de la grande commune réduirait drastiquement le pouvoir des grandes villes dans les conseils.
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Alternativement, demander que les décisions dans les conseils intercommunaux passent avec une majorité de 60 % ou plus. Cela obligerait les grandes villes à bâtir des coalitions plus larges pour diriger les EPCI, au bénéfice de tous. C’est la solution qui a été retenue dans l’Union européenne, où une décision doit être soutenue par 55 % des pays représentant 65 % de la population.
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Une solution radicale serait enfin d’organiser un scrutin à part pour l’élection du conseil, à l’échelle de l’intercommunalité. C’est la solution choisie pour la Métropole du Grand Lyon, pour laquelle des élections communautaires à part auront aussi lieu en mars 2026.
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Une autre solution proposée par le Sénat est de renforcer le rôle, pour l’instant consultatif, de la conférence des maires au sein des EPCI.
Un débat démocratique à ouvrir ?
S’il est trop tard pour modifier les règles pour les élections municipales et communautaires de 2026, interroger la manière dont le pouvoir est distribué au sein de ces structures revient donc à poser une question démocratique centrale : qui décide réellement au niveau local, et au nom de qui ?
Mettre en lumière ces mécanismes et en débattre publiquement est une condition essentielle pour renforcer la démocratie locale, à l’heure où une part croissante des décisions se joue au-delà du seul cadre communal.
Zineb ABIDI PERIER a reçu des financements de CITIZENS – ANR-22-CE26-0019.
Vincent MERLIN a reçu des financements de CITIZENS-ANR-22-CE26-0019
– ref. Quand les grandes communes écrasent les petites au sein des intercommunalités – https://theconversation.com/quand-les-grandes-communes-ecrasent-les-petites-au-sein-des-intercommunalites-276243