Source: The Conversation – in French – By Luc Rouban, Directeur de recherches (CNRS) au Cevipof, Sciences Po
À un an de l’élection présidentielle, les municipales de 2026 sont un scrutin charnière, révélateur de l’état réel du paysage politique français. Cependant, derrière l’affrontement partisan se joue un enjeu plus profond : savoir si la commune reste un lieu essentiel de notre démocratie, ou si elle s’est muée en simple rouage administratif.
Les élections municipales de 2026 vont revêtir une importance particulière. Tout d’abord, parce qu’elles vont constituer un test pour mesurer les rapports de force politiques avant l’élection présidentielle de 2027 qu’elles précèdent immédiatement, une situation qui ne s’était pas reproduite depuis 2001. Ensuite, parce qu’elles interviennent dans un contexte de trouble, voire d’usure démocratique. La séquence ouverte par les élections législatives de 2024, faite d’instabilité et d’impuissance gouvernementale, est venue parachever un processus de décomposition et de recomposition politique amorcé depuis 2017 et la première victoire d’Emmanuel Macron.
Mais derrière les enjeux partisans se profile un enjeu caché, celui de la conception même du rapport au politique. Les élections municipales de 2026 vont raviver un très ancien débat sur ce que sont les communes et le pouvoir local. S’agit-il d’une forme d’organisation urbaine destinée à rationaliser l’action publique ou bien de l’expression plus ou moins spontanée de libertés venant se concrétiser dans une communauté ?
La nationalisation des élections municipales
Bien qu’elles soient locales par définition, les élections municipales vont revêtir une valeur nationale. Dans l’état actuel de confusion politique, chaque parti entend montrer qu’il dispose d’un ancrage territorial et se trouve ipso facto en mesure de répondre aux attentes des Français sur le terrain. Le Rassemblement national (RN) est devenu le parti dominant, mais n’a pas pu réunir un vivier d’élus locaux suffisant pour démontrer son omniprésence et a préparé environ 700 listes. Son espoir est de conquérir quelques grandes villes, comme Calais ou Toulon. La question se posera de savoir si la suprématie des Républicains (LR) dans les villes de plus de 9 000 habitants, actée en 2020, pourra se prolonger sans entériner « l’union des droites » avec le RN.
À gauche, la fin du Nouveau Front populaire met en concurrence La France insoumise (LFI) et le Parti socialiste (PS) pour le leadership dans la perspective de la présidentielle de 2027, avec l’engagement de députés LFI à l’assaut de Paris ou de Marseille. Le PS va mesurer la portée de sa stratégie de recentrage et d’alliance avec Les Écologistes pour espérer récupérer des villes passées à droite en 2014, comme Reims ou Toulouse. Pour le bloc central, l’enjeu est celui de savoir ce que pèse encore le macronisme, alors que Renaissance a préféré soutenir des candidats Horizons (à Paris), divers droite (à Lyon) ou d’anciens LR (à Marseille).
Projeter sur les élections municipales les enjeux de l’élection présidentielle permet aux partis politiques de renforcer leur légitimité alors qu’ils sont désormais faibles et incapables de canaliser la violence sociale. Cette instrumentalisation occulte cependant la nature du débat démocratique que soulèvent ces élections.
Une histoire du long terme
Pour comprendre ce dont se revêt le pouvoir municipal dans la France de 2026, il faut bien cerner l’importance d’un débat historique qui entoure l’apparition du fait communal au détour des IXe et Xe siècles. Les communes, souvent issues des paroisses catholiques, se sont alors multipliées dans un cadre juridique nouveau, celui de chartes passées avec des autorités de tutelle – rois, seigneurs, autorités ecclésiastiques – qui leur concédaient des libertés de gestion mais, surtout, reconnaissaient l’existence de pouvoirs sociaux autonomes : les communes deviennent des personnes morales.
On doit surtout retenir le fait qu’elles deviennent l’expression d’une solidarité entre les habitants, qui se doivent « foi, assistance et conseil ». Ceux-ci participent à des assemblées générales convoquées « à corz cornant et à cloiche sonant », selon un modèle institutionnel qui se diffuse en Europe.
Deux facteurs sociopolitiques vont jouer un rôle décisif dans l’invention de la commune, que l’on retrouve très clairement dans la France du XXIe siècle : d’une part, un mouvement de différenciation et d’individuation, qui conduit à l’affirmation d’une identité locale collective ou communautaire et, d’autre part, un effondrement du pouvoir central, marqué par l’instabilité et l’inefficacité. Petit parallèle historique : Louis II dit le Bègue reste roi des Francs deux ans (877-879), Charles III le Gros trois (884-887), tout comme Louis III (879-882), et le dernier roi carolingien, Louis V, un an (986-987). Comme le souligne Émile Durkheim dans un texte de 1903 : « L’activité de la société est en raison inverse de l’activité de l’État. » L’émancipation de la société conduit à inventer de nouvelles structures politiques qui permettent de se protéger et d’affirmer ses libertés.
De l’institution communautaire à l’institution oligarchique
Cette conception de la commune va disparaître sous l’effet d’un mouvement de concentration oligarchique qui s’opère à partir du XIVe siècle, puis d’une nouvelle doctrine juridique venant à l’appui de la centralisation monarchique à partir du XVIᵉ siècle, qui fera progressivement de la commune un simple rouage de la puissance royale, dont les représentants, les maires, ne sont plus élus mais titulaires d’offices, dont l’achat devient une aubaine financière pour l’État. En 1555, un édit royal crée les généralités (ancêtres de nos préfectures) sous la conduite d’un intendant nommé par le roi qui va contrôler les finances communales et vérifier si les élus ne s’octroient pas trop d’indemnités.
Cette évolution oligarchique et de concentration du pouvoir municipal est le produit de deux facteurs opposés. Le premier, apparu très tôt, est le besoin de disposer de maires ayant fait des études juridiques et disposant d’un bagage universitaire. Très vite, dès le XIIIe siècle, les bourgeois sont à la recherche de bons maires pour leur commune, ce qui implique déjà un certain savoir-faire professionnalisé. Cette nouvelle élite va s’associer à la bourgeoisie marchande et aux Parlements pour contrer le pouvoir royal mais, de ce fait, s’insérer dans de plus vastes réseaux sociaux et familiaux. Le second, inverse, mais jouant paradoxalement dans le sens d’une dévitalisation de l’idée communale et communautaire originelle, tient à la construction de l’État moderne, qui impose de disposer de rouages locaux et appuie les élites locales dans leur lutte contre la noblesse et les seigneurs.
Les conseils et les « jurés » ou les « échevins » vont rapidement s’imposer, tandis que les assemblées de citoyens disparaissent peu à peu. Bien que la Révolution et les régimes républicains qui lui succèdent fassent de l’élection démocratique le ressort du pouvoir municipal, ce dernier se réduit désormais à un contre-pouvoir plus ou moins fragile par l’insertion des maires dans la notabilité, qui conduit aux fonctions politiques nationales.
Le pouvoir municipal à la croisée des chemins
En 2026, le pouvoir municipal se retrouve en tension entre ces deux acceptions de la commune. La première est celle du pouvoir direct des citoyens, tel qu’il s’exprime positivement dans l’investissement dans les assemblées participatives locales et, négativement, dans les agressions dont les maires font l’objet en nombre croissant. L’idée d’un pouvoir de proximité, efficace et rapide, est partagée par une majorité de citoyens. Le Baromètre de la confiance politique du Cevipof montre ainsi qu’a émergé une autre idée du pouvoir politique, moins partisan et plus soucieux du détail des vies ordinaires.
Alors que le pouvoir central est fortement critiqué, le pouvoir local est apprécié : si 22 % des enquêtés ont encore confiance dans l’institution présidentielle, 60 % font confiance à leur maire, 58 % à leur conseil municipal. Bien plus, la demande de décentralisation est forte. Les enquêtés estiment à 79 % qu’il faudrait donner plus de pouvoir aux collectivités locales face l’État. Cette moyenne ne varie ni en fonction du niveau de diplôme, ni de la catégorie socioprofessionnelle, ni même du vote au premier tour de l’élection présidentielle de 2022 puisque cette proportion est de 82 % chez les électeurs de Jean-Luc Mélenchon, de 81 % chez ceux d’Emmanuel Macron et de 83 % chez ceux de Marine Le Pen. On est donc en présence d’une demande générale.
La commune reste le lieu de l’efficacité immédiate et de son évaluation rapide par les administrés. La gestion municipale reste d’ailleurs assez étrangère aux engagements partisans. Ce n’est pas par hasard si le facteur qui joue le plus sur le niveau de confiance dans les maires, bien avant la position politique ou les variables sociologiques lourdes, est constitué par le niveau de confiance dans les entreprises privées. Cette observation introduit cependant la seconde dimension du pouvoir municipal.
Celui-ci s’est concentré entre les mains des maires dans un cadre institutionnel où la « prime majoritaire » du scrutin laisse peu de place aux oppositions puisqu’une victoire modeste dans les urnes peut conduire à disposer d’une majorité écrasante de conseillers municipaux. Jusqu’à 50 000 habitants, en moyenne, les listes gagnantes ont obtenu en 2020 autour de 80 % des conseillers, 73 % entre 50 000 et 100 000 habitants et 69 % dans les grandes villes au-delà de 100 000 habitants avec une diversification de la compétition électorale.
Mais on observe aussi un renforcement récent du caractère oligarchique du pouvoir municipal, notamment par le développement des politiques de communication qui personnalisent fortement l’action municipale et valorisent la seule image du maire. Le profil socioprofessionnel des maires est devenu par ailleurs de plus en plus étroit, privilégiant les catégories supérieures ou moyennes diplômées. Entre 2014 et 2020, la proportion de maires issus des catégories supérieures est passée en moyenne dans l’Hexagone de 25 % à 43 %, et dans les outre-mer de 42 % à 49 %. Le mouvement est général, même si la taille des communes vient le moduler, puisque cette proportion passe de 34 % dans les communes de moins de 500 habitants à 72 % dans celles de 30 000 habitants et plus.
Origine sociale des maires de France en 2019 et 2025
Même si les maires bénéficient d’un crédit perdu par le personnel politique national, ils constituent néanmoins une oligarchie souvent impuissante. Les communes dépendent étroitement des dotations financières de l’État et doivent s’insérer dans un carcan de normes nationales tant en matière de santé, d’environnement que de développement urbain ou économique. L’autonomie locale est encore réduite par la nécessité de s’insérer dans des intercommunalités qui décident de plus en plus de la vie quotidienne des habitants, en matière de transports ou de voirie. La décentralisation a été interprétée comme une déconcentration de l’État, laissant les tâches routinières et ingrates au local.
La question municipale résume donc, en 2026, les deux orientations contradictoires qui mettent la démocratie à l’épreuve de l’arbitrage entre deux efficacités politiques. La première reste fidèle à une anthropologie politique faisant du local un lieu de solidarité, de participation et d’identité, ce qui explique pourquoi la France a toujours 35 000 communes. La seconde fait de la gestion municipale un facteur d’adaptation territoriale d’une action publique unitaire et verticale supposée intégrer la société française.
Luc Rouban, est l’auteur de la Société contre la politique aux Presses de Sciences Po. Cet article est publié en partenariat avec Conférence Sciences Po.
Luc Rouban ne travaille pas, ne conseille pas, ne possède pas de parts, ne reçoit pas de fonds d’une organisation qui pourrait tirer profit de cet article, et n’a déclaré aucune autre affiliation que son organisme de recherche.
– ref. Le pouvoir des communes face à l’État : enjeu caché des municipales – https://theconversation.com/le-pouvoir-des-communes-face-a-letat-enjeu-cache-des-municipales-276931