Source: The Conversation – in French – By Tommaso Germain, Chercheur en science politique, Sciences Po
Les élections municipales ne désigneront pas seulement 34 875 maires : elles détermineront qui gouvernera les 21 métropoles, dont le pouvoir s’est considérablement accru depuis une dizaine d’années. Or, à l’exception de Lyon, les membres des conseils des métropoles sont élus indirectement, à travers les élections municipales. Ce problème démocratique n’est pas suffisamment pris en compte dans le débat public.
Les élections municipales des 15 et 22 mars 2026 prennent la température politique du pays, avec un projecteur sur les maires. Mais un paradoxe est éclatant : alors que le maire est la figure en qui les citoyens ont le plus confiance, c’est bien la question métropolitaine, souvent minorée et peu connue des électeurs, qui aura le plus d’impact réel à l’issue de ces élections. Car les municipales ne désigneront pas seulement 35 000 maires. Elles détermineront en réalité qui gouvernera, dans les grandes agglomérations, une grande partie des politiques publiques structurantes pour les six prochaines années. Derrière le scrutin municipal se trouve un enjeu décisif : celui du pouvoir métropolitain.
Les métropoles, institutions méconnues au rôle décisif
Les métropoles institutionnelles sont la forme d’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) la plus intégrée. Créée en 2010 sous Nicolas Sarkozy et généralisée en 2014 sous François Hollande, la forme « métropole » consacre une intercommunalité intégrée, aux compétences étendues, comptant au moins 500 000 habitants. Son action dépasse largement le cadre communal et détermine amplement les conditions socioéconomiques d’un territoire. Il existe aujourd’hui 21 métropoles en France, regroupant environ 23 millions d’habitants : c’est plus d’un tiers de la population nationale.
Plus encore, les métropoles concentrent plus de 50 % du PIB national et représentent une part toujours croissante de l’investissement public local et des recettes fiscales, mutualisées. Désormais, les intercommunalités, et, en premier lieu, les métropoles ont de plus en plus tendance à investir les politiques sociales (action sociale, mobilité, jeunesse, enfance), traditionnellement réservées à la commune et au département. Pour des millions d’habitants, la réalité des politiques publiques et sociales dépend donc, avant tout, de l’action des métropoles.
Un espace politique faiblement politisé
Tandis que leur pouvoir s’accroît continuellement, les budgets se comptant de plus en plus en milliards d’euros (Lyon, Aix-Marseille, Bordeaux, Lille, Nantes…), l’organe délibératif des métropoles demeure élu indirectement, à travers les élections municipales. Par le système de fléchage, les élus communaux siègent également à l’assemblée métropolitaine. Leur mandat est donc issu d’une campagne municipale, très locale et consacrée à cet échelon, et non d’une élection à l’échelon métropolitain.
Longtemps, la dimension intercommunale des élections a été totalement mise de côté. Ce système favorisait une certaine opacité, puisque les décisions importantes n’étaient pas tranchées devant les électeurs. Les sociologues parlaient de « démocratie confisquée » par cette opacité. Tandis que la loi instituait les métropoles, la politisation de ces élections est restée faible, l’intercommunalité demeurant une « invitée discrète » lors des élections de 2014. En 2020, alors même que la métropole devenait un fait social majeur, son enjeu était mis de côté dans un contexte de crise sanitaire, ne suscitant que l’intérêt des spécialistes de l’action publique.
En 2026, la taille des enjeux stratégiquement gérés par les métropoles justifierait un débat devant les électeurs. En jeu : le renforcement d’un espace public métropolitain, la constitution d’une arène politique liée à un sentiment d’appartenance des citoyens conscients de la réalité de cet échelon. À ce jour, il n’existe pas de tel espace public, a fortiori lorsque le scrutin est indirect et conditionné légalement aux élections municipales. Toutefois, trois exceptions métropolitaines peuvent indiquer une voie métropolitaine potentiellement plus démocratique.
Les cas du Grand Paris, d’Aix-Marseille et de Lyon
Trois laboratoires institutionnels et démocratiques questionnent largement la démocratie locale et son avenir dans le cadre du système des métropoles.
D’abord, le cas de la Métropole du Grand Paris, créée par la loi du 3 juin 2010. Largement sous-dotée en investissement alors qu’il s’agit d’un pôle urbain européen de premier plan en Europe (avec Londres et Moscou), la Métropole du Grand Paris est découpée en établissements publics territoriaux (EPT) et souvent critiquée comme une « coquille vide », qui ferait doublon avec la Région Île-de-France.
Pourtant, elle regroupe plus de 7 millions d’habitants et 130 communes sur 815 km2, et une intégration métropolitaine des parties prenantes permettrait de traiter des enjeux majeurs, comme les transports, le développement économique ou l’aménagement. La composition de son conseil métropolitain et de son assemblée des maires dépend directement des élections municipales, qui façonneront les équilibres politiques et les actions pour les six années à venir.
En l’état, le Premier ministre Sébastien Lecornu a annoncé, en février 2026, consacrer l’un des trois textes de sa réforme de décentralisation à cette métropole, afin d’en revoir le périmètre. Plusieurs pistes se dessinent : une fusion de la métropole avec les départements, la transformation des EPT en EPCI autonomes, ou à l’inverse leur consécration comme échelons déconcentrés de la métropole, ou encore le rapprochement de la métropole, de la région et des grands syndicats urbains de l’agglomération parisienne. Dans tous les cas, la question démocratique se posera.
La Métropole d’Aix-Marseille est la seconde exception au droit commun. Là, l’institution regroupe 92 communes et 1,9 million d’habitants sur 3 150 km2. Gouvernée par un exécutif appuyé sur un conseil de métropole large, comptant 240 conseillers, la métropole est arrimée au centre droit, aux antipodes de la ville de Marseille ancrée à gauche. Les métropoles produisent des majorités élargies, gestionnaires, supplantant la figure du maire autrefois centrale. La cohérence de l’action métropolitaine et de l’action municipale est cruciale pour de nombreuses politiques publiques, et ces équilibres ressortiront discrètement, mais de façon directe des élections municipales. Ce cas montre un déplacement du pouvoir vers la métropole, qui réduit les affrontements idéologiques, incitant à une logique de coopération. Néanmoins, la métropole peine à s’autonomiser et reste ancrée dans des conflits multiples, que ce soit avec les communes ou avec l’État, et cela tient en partie à son manque de légitimité démocratique.
Enfin, la Métropole de Lyon regroupe 58 communes et 1,3 million d’habitants sur une zone concentrée de 538 km2. C’est sans doute le cas le plus innovant en termes institutionnels, avec d’une forme de métropole-providence, aux compétences et aux budgets étendus, qui génère une centralisation locale, et dotée d’un budget de près de 4 milliards d’euros.
Mais c’est aussi le cas le plus important en termes démocratiques, puisqu’en application de la loi MAPTAM modifiée, cette collectivité territoriale au statut particulier voit son conseil de métropole être élu directement par les citoyens. Cette élection directe par circonscriptions « métropolitaines », était portée dès 2013 par l’équipe réformatrice autour de Gérard Collomb comme un projet démocratique, l’élection permettant de légitimer la concentration de compétences dans l’institution. De plus, la métropole commence à être identifiée par les citoyens, notamment grâce à des actions de communication institutionnelle ou médiatique. Cet exemple innovant permettant le vote direct des citoyens montre que l’enjeu démocratique pourrait être traité frontalement, en généralisant les élections directes pour les 21 métropoles.
La métropolisation, un angle mort du débat public
Les élections municipales apparaissent dans les métropoles comme un scrutin à double détente : localement personnalisé et visibilisé autour du maire, mais structurellement et stratégiquement métropolitain. Ces équilibres serviront largement de baromètre au projet de décentralisation présenté par le Premier ministre, qui cible explicitement le Grand Paris mais pourrait également proposer de revoir le périmètre métropolitain commun.
Finalement, à mesure que les métropoles deviennent des centres de décision politique et budgétaire, l’enjeu démocratique se déplace sans que le débat public ne suive. Les élections de 2026 diront si les électeurs en prennent conscience en identifiant le pouvoir réel qui est en jeu.
Tommaso Germain ne travaille pas, ne conseille pas, ne possède pas de parts, ne reçoit pas de fonds d’une organisation qui pourrait tirer profit de cet article, et n’a déclaré aucune autre affiliation que son organisme de recherche.
– ref. Municipales : quand le pouvoir se déplace vers les métropoles en échappant aux citoyens – https://theconversation.com/municipales-quand-le-pouvoir-se-deplace-vers-les-metropoles-en-echappant-aux-citoyens-276804