Hauts-de-France, Pays de la Loire… quelle solidarité à l’épreuve des inégalités territoriales ?

Source: The Conversation – France (in French) – By Nathalie Chusseau, Professeure de Sciences Economiques, Université de Lille

Comment peut-on expliquer les différences de développement entre les régions ? Est-ce dû à l’histoire ? Ou les politiques menées jouent-elles un rôle ? Comment rendre ces dernières plus efficaces ? Décryptage des différences de situation entre les Hauts-de-France et les Pays de la Loire.

Cet article est publié en partenariat avec Mermoz, la revue du Cercle des économistes dont le numéro 9 a pour thème « Territoires abandon ou rebond ? ».

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Les inégalités territoriales regroupent les disparités économiques, sociales, et environnementales entre différents territoires, régionaux ou locaux. Ces inégalités peuvent se manifester sous de multiples formes : différences en termes de niveau de vie, d’éducation, d’accès aux services publics, d’opportunités d’emploi, ou d’infrastructures. Elles mesurent les écarts de développement socio-économique et de bien-être entre différentes zones géographiques. Elles peuvent être mesurées via différents indicateurs.

Emportant des conséquences sociales, économiques et environnementales majeures, des politiques publiques spécifiques sont nécessaires pour remédier à ces inégalités. Souvent liées à des facteurs historiques et structurels, elles génèrent un sentiment d’abandon et d’injustice chez les populations concernées.

Deux régions, deux histoires

Pour illustrer un propos plus général, on compare deux régions en termes de niveau d’inégalités territoriales et de trajectoire. Les inégalités territoriales s’étudient via les politiques publiques déclinées localement en tenant compte de l’histoire régionale, de la spécialisation économique et de l’aménagement du territoire.

En comparant les Hauts-de-France et les Pays de la Loire, totalement opposées tant du point de vue de l’histoire industrielle que des grands projets d’infrastructures et du mode de développement, nous allons pouvoir comprendre le rôle de la décision publique, nationale et locale, dans le développement économique et social du territoire. Nous pourrons alors en tirer les leçons sur la stratégie à mettre en œuvre, l’échelon décisionnel le plus approprié, et la méthode à appliquer pour réduire la fracture territoriale.

Sources : Observatoire des territoires ; Insee, Recensements de la population ; Insee, Enquête emploi ; Insee, Annuaire des statistiques régionales ; Insee, Données démographiques ; Insee, Indicateurs sur la pauvreté ; NEET : part des 15-24 ans ; * Non disponible

Les inégalités se cumulent

L’analyse des indicateurs socio-économiques en région Hauts-de-France et Pays de la Loire (tableau 1) montre de fortes inégalités dans les Hauts-de-France comparativement aux Pays de la Loire et au reste du territoire national, et ce quel que soit le champ considéré. On observe une inégalité de revenu disponible (après redistribution) qui demeure bien supérieure à celle observée en Pays de la Loire, avec un faible revenu médian qui témoigne d’une forte précarité caractérisée par des taux de pauvreté largement supérieurs à la moyenne nationale.

On observe également de fortes inégalités de santé (faible espérance de vie et surmortalité), des inégalités environnementales marquées (précarité énergétique et pollution environnementale), des inégalités de formation conséquentes (faible part de diplômés du supérieur et fort taux de jeunes Not in Employment Education or Training, NEET), et un retard économique caractérisé par un taux de chômage élevé et un taux d’emploi faible associés à une moindre création d’entreprises industrielles et un taux d’activité féminin limité.

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Si ce constat est assez alarmant, il est encore plus inquiétant d’observer une absence de rattrapage par les Hauts-de-France depuis les années 90. En clair, les inégalités y demeurent importantes et on ne voit pas d’amélioration de la trajectoire, y compris du point de vue de l’état de santé de la population. À cela s’ajoute la fracture entre territoires urbains et ruraux : les habitants des territoires ruraux ont un accès limité à l’emploi et aux services publics essentiels (santé, éducation, transport), avec des problèmes accrus de mobilité, de désertification médicale et davantage de pauvreté.

Initiatives citoyennes face au désengagement de l’État

Ces inégalités territoriales fragilisent la solidarité financière entre les territoires. Les collectivités territoriales sont dépendantes des dotations de l’État et des impôts locaux pour financer leurs projets. Les communes rurales ou les territoires moins peuplés peinent à générer suffisamment de ressources fiscales pour couvrir leurs besoins en matière d’infrastructures et de services publics. Ce phénomène est exacerbé par la baisse des dotations de l’État, et la suppression de la taxe d’habitation.

Par ailleurs, de nombreuses initiatives citoyennes cherchent à pallier les inégalités territoriales. Des associations et des collectifs citoyens agissent directement pour réduire localement les inégalités via des programmes d’aide alimentaire, de soutien scolaire et à l’alphabétisation, d’accès aux soins et à la culture, notamment dans les quartiers défavorisés.

Les entreprises jouent également un rôle important dans la réduction des inégalités territoriales, en investissant dans des projets locaux visant à dynamiser les territoires. Comment expliquer une telle diversité de situation ? Comment agir efficacement pour réduire les inégalités territoriales ?

Une industrialisation plus tardive dans les Pays de la Loire

L’existence de disparités entre les territoires s’explique d’abord par l’héritage historique en matière de spécialisation économique.

Dans les Pays de la Loire, on observe une industrialisation principalement en Vendée, mais qui s’étend en Loire-Atlantique, en Deux-Sèvres et en Maine et Loire, avec une spécialisation textile de longue date dans le choletais, et le développement de la construction navale et de la sidérurgie au XIX^e siècle. Toutefois, en Vendée, l’industrie se développe au cœur de la société rurale. Et c’est principalement dans la moitié du XX^e siècle que s’est faite son industrialisation, avec des entrepreneurs et des capitaux locaux, dans les secteurs de la construction nautique, les transports et l’agroalimentaire.

Actuellement, on observe une forte densité de petites et moyennes entreprises industrielles permettant à cette région rurale de bénéficier d’un taux de chômage et d’un taux de pauvreté globalement inférieurs à la moyenne nationale.

L’héritage historique

On connaît la forte spécialisation industrielle de la Région Nord-Pas de Calais dès le début du XIXᵉ siècle, et son fort essor lié au développement du capitalisme largement inspiré de la révolution industrielle connue par la Grande-Bretagne, avec des investissements massifs dans les machines textiles et l’exploitation minière.

On constate ensuite une forte désindustrialisation dès les années soixante pour les mines et les années soixante-dix pour le textile, avec une perte considérable d’emplois (un tiers de l’emploi industriel est détruit entre 1975 et 1990) et la fin des industries traditionnelles. Aujourd’hui, on observe un processus de réindustrialisation qui se veut massive, largement appuyé par de grands projets d’infrastructures financés par l’État (Grand Port Maritime de Dunkerque, centrale nucléaire de Gravelines, plates-formes logistiques, gigafactory de batteries…).

Toutefois, la Région Hauts-de-France peine à se remettre de la désindustrialisation, et présente des indicateurs de développement économique et sociaux bien en deçà de la moyenne nationale et de ceux observés en Pays de la Loire. Certains territoires restent encore particulièrement marqués, comme le bassin minier.

Dans les Hauts-de-France, la désindustrialisation a probablement aussi pesé sur les comportements individuels et l’entrepreneuriat. Ainsi, contrairement aux Pays-de-Loire, l’entrepreneuriat semble freiné par le poids d’un paternalisme industriel qui a façonné les esprits.

Superposition des échelons décisionnels locaux

Les disparités territoriales sont accrues en raison du mille-feuilles territorial, avec des échelons qui ne remplissent pas ou mal les obligations liées à leurs compétences administratives, et d’autres qui s’emparent de compétences qui ne les concernent pas, avec pour conséquence une surutilisation de moyens humains et financiers, sans coordination des acteurs, et parfois sans les compétences requises, et donc sans réelle efficacité.

Or, sur les territoires où la coopération intercommunale instaure la coordination de l’ensemble des acteurs (élus, entreprises, habitants, associations, fournisseurs et distributeurs d’énergie, syndicats, acteur…) autour d’objectifs communs de développement économique, social et culturel, d’aménagement du territoire, et de politiques de la ville et du logement, on constate que les inégalités se réduisent. L’exemple le plus probant est celui de la communauté urbaine de Dunkerque.

Un coût de 10 milliards d’euros

En réalité, la superposition des échelons décisionnels locaux engendre une accumulation de politiques publiques locales, souvent non coordonnées, difficilement lisibles, qui font doublon, et sont malheureusement peu efficaces. Le coût de l’inefficacité de ces dépenses publiques est difficile à chiffrer. Toutefois, dans son rapport public annuel de 2020, la Cour des comptes a évalué le coût administratif du mille-feuille territorial à près de 10 milliards d’euros par an. Ce montant inclut les dépenses liées aux doublons administratifs entre les communes, les EPCI, les départements, les régions, et autres niveaux de collectivité.

Les coûts proviennent de la multiplication des structures, des fonctions administratives et des politiques locales qui se chevauchent, générant ainsi des redondances dans la gestion publique, et notamment les duplications de services et de fonctions. La simplification de la structure des collectivités locales apparaît comme indispensable pour améliorer leur efficacité et réduire ce coût inutile.

Une réelle stratégie nationale déclinée au niveau local

On ne voit pas au niveau national, un réel plan à moyen-terme de réduction des inégalités territoriales. Au contraire, on observe un éparpillement de différents programmes nationaux peu lisibles, rarement évalués, dont l’application est confiée à l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANACT), mais sans grande stratégie nationale imposant des objectifs clairs déclinés au niveau local.

La décision de politique publique doit être prise par les politiques au niveau national, avec les financements correspondants, et une déclinaison appropriée au niveau local. Celle-ci implique de fait la participation des élus locaux, le tandem préfet/élus locaux étant le levier de mise en œuvre des politiques locales de réduction des inégalités.

Un diagnostic précis requis

Pour cela, il faut mener une analyse précise de la situation du territoire à partir d’indicateurs dûment sélectionnés mesurant le niveau et l’évolution de l’emploi, l’activité économique, la formation initiale et continue, le nombre de décrocheurs, l’état de santé de la population, l’entrepreneuriat et l’innovation, l’investissement, l’accès aux énergies et aux services publics, l’offre de soins…

Ce constat doit être réalisé avec des experts universitaires locaux, formés à l’évaluation des politiques publiques, qui connaissent le territoire.

Une évaluation systématique dès l’amont

Quel que soit l’échelon, l’évaluation des politiques publiques locales reste assez marginale, très inégale et peu systématique. Les collectivités territoriales ne sont pas toujours soumises à des obligations strictes d’évaluation de leurs politiques publiques. Les outils d’évaluation (indicateurs de performance, rapports d’activité, etc.) sont souvent insuffisamment utilisés ou bien trop généraux pour permettre une analyse fine de l’efficacité des mesures.

Les élus locaux et nationaux doivent être acculturés à l’élaboration, au suivi et à l’évaluation des politiques publiques. En effet, une politique publique se pense et s’évalue en amont de sa mise en œuvre, et la collecte de données est indispensable tout au long du dispositif. Il est crucial de programmer une évaluation systématique de la mesure, et de créer des collaborations avec celles et ceux qui savent les concevoir et les évaluer, c’est-à-dire les universitaires locaux formés aux méthodes d’évaluation. Il faut aussi associer les habitants à la mise en œuvre de ces politiques locales : les consulter en amont, leur expliquer ce qui est envisagé, et les associer à l’instauration de ces politiques.

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Cet article est un extrait d’un article publié en partenariat avec Mermoz, la revue du Cercle des économistes dont le numéro 9 a pour thème « Territoires abandon ou rebond ? ». L’article peut être consulté en ligne.

Nathalie Chusseau a reçu des financements de l’ANR et du CPER.

– ref. Hauts-de-France, Pays de la Loire… quelle solidarité à l’épreuve des inégalités territoriales ? – https://theconversation.com/hauts-de-france-pays-de-la-loire-quelle-solidarite-a-lepreuve-des-inegalites-territoriales-274639